II SA/Gl 282/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku magazynowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał R. G. rozbiórkę budynku magazynowego, położonego na działkach nr ew. A i B przy ul. [...] w P.. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia przez R. G. wniesionego odwołania od powyższej decyzji organu I instancji. Z kolei R. G. pismem doręczonym w dniu [...] 2006 r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wykonaniu w tym dniu rozbiórki m.in. budynku magazynowego na powyższych działkach. W kolejnym piśmie z dnia [...] 2006 r. R. G. wyjaśnił, że decyzję rozbiórki budynku magazynowego rozumie jako rozebranie dachu z wiązarów i poszycia (desek) oraz części ściany frontowej. W dniu [...] 2006 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego I instancji dokonali oględzin posesji, ustalając, że decyzja z dnia [...] r. nie została wykonana. Dach przykryty jest folią. Konstrukcja budynku nie została rozebrana (vide: protokół oględzin z dnia [...] 2006 r.). W tej sytuacji upomnieniem w dniu [...] 2006 r., doręczonym pełnomocnikowi w dniu [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 15 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), wezwał R. G. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] – poprzez rozbiórkę budynku magazynowego na powyższych działkach w terminie do dnia [...] 2006 r. – pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Po otrzymaniu upomnienia R. G. skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, zatytułowane "zarzutami", w którym domagał się umorzenia postępowania, powołując się na fakt wygaśnięcia obowiązku, nałożonego decyzją nr [...]. Jego zdaniem, doszło bowiem do naruszenia ustawowego terminu dokonania oględzin przez organ I instancji, który rozpoczął bieg po doręczeniu pisma z daty [...] 2006 r., powiadamiającego o wykonaniu obowiązku. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] 2006 r. poinformował, że postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte i dopiero otrzymanie tytułu wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, uprawniać będzie do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wniesienia zażalenia na postanowienie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. opatrzony klauzulą o jego skierowaniu do egzekucji poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, zaś postanowieniem z tej samej daty nr [...] działając na podstawie art. 1a pkt 12b, art. 64 § 1, art. 121 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na R. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, wzywając jednocześnie do zapłaty tej grzywny w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia oraz wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do dnia [...] 2006 r. z zagrożeniem zastosowania wykonania zastępczego. Wnosząc zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, R. G. wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 33 pkt 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązany podniósł, że skoro pismem doręczonym w dniu [...] 2006 r. poinformował organ o wykonaniu decyzji nr [...], dokonana w dniu [...] 2006 r. czynność w postaci oględzin, wobec naruszenia terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 kpa, jest czynnością dla prawa obojętną i na jej podstawie nie może być wszczęte jakiekolwiek postępowanie, w tym egzekucyjne, a wszczęte musi być umorzone. Jednocześnie R. G. wniósł zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania z przyczyn, zawartych w zarzutach. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, orzeczono o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa). W motywach organ II instancji podał, iż aczkolwiek postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo wszczęte na podstawie poprawnie wystawionego tytułu wykonawczego, to jednak postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zawiera wady, nie pozwalające na uznanie go za zgodnego z prawem. Mianowicie, nie określono w nim obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż nie wskazano tytułu wykonawczego oznaczonego numerem i datą wystawienia, ani też nie wskazano przepisu, z którego wynika wysokość zastosowanej grzywny i nie zamieszczono też wyliczenia jej kwoty. Ponadto, organ II instancji stwierdził, iż postanowieniem organu I instancji z naruszeniem art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 122 § 3 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zawiera uzasadnienia. Wreszcie, brak w nim pouczenia o treści art. 126 ustawy. Odnosząc się zaś do podniesionych w zażaleniu okoliczności, organ II instancji uznał je za nieuzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego R. G. domagał się uchylenia postanowienia organu II instancji z powodu naruszenia art. 35 – 38 kpa w zw. z art. 107 kpa. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zawiera środków, wskazanych w art. 37 § 2 kpa, a przy tym nigdy nie wnosił on zażalenia w rozumieniu art. 37 § 3 kpa. Stąd też w jego ocenie, organ II instancji winien rozpoznać zażalenie na zasadach ogólnych (art. 141 – 144 kpa). Żaden przepis prawa nie zezwala zaś na konwalidowanie naruszonych terminów procesowych, co oznacza, iż organ ten powinien umorzyć przedmiotowe postępowanie lub stwierdzić nieważność orzeczenia organu I instancji, wydanego z naruszeniem art. 35 § 3 kpa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, wyjaśniając iż rozpoznał zażalenie jako wniesione na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że organ egzekucyjny naruszył również prawo materialne, a mianowicie art. 59c pkt 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane – z uwagi na przekroczenie 21-dniowego terminu, zaś materiał dowodowy zgromadzony w takich warunkach, jest materiałem zebranym wbrew przepisom prawa. Pełnomocnik organu nie podzielił powyższego wywodu, zauważając że art. 59c pkt 1 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Nadto, skarżący wyjaśnił, że wykonał nakaz rozbiórki w taki sposób, jak go zrozumiał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym jego wznowieniem. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była zgodność z prawem postanowienia, wydanego w wyniku zażalenia wniesionego na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Stąd też w pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż organ egzekucyjny nie stosuje prawa materialnego – w tym wypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stąd też w żadnym wypadku nie wchodziło w rachubę naruszenie 21-dniowego terminu przeprowadzenia na wezwanie inwestora obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a i art. 59c Prawa budowlanego. Tryb ten dotyczy bowiem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zaskarżone postanowienie zostało zaś wydane nie w postępowaniu rozpoznawczym, lecz w postępowaniu egzekucyjnym, uregulowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z art. 3 tej ustawy, do obowiązków, wynikających z decyzji organów administracji, stosuje się bowiem egzekucję administracyjną. W postępowaniu egzekucyjnym stosuje się zaś przepisy kpa jedynie wówczas, gdy ustawa ta nie stanowi inaczej (art. 18 ustawy z 1966 r.). Zasady prowadzenia egzekucji reguluje Rozdział 3 tej ustawy. I tak, w świetle art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, którego wymogi określa art. 27 tej ustawy. Przepis art. 29 § 1 ustawy, przesądza też, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Regulacja ta oznacza zatem, że pismo skarżącego z daty [...] 2006 r. jako zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki budynku, wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r., nie spowodowało wszczęcia żadnego postępowania, zwłaszcza postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany nie może bowiem wdrożyć takiego postępowania w drodze zawiadomienia o wykonaniu obowiązku. W tej sytuacji, niezależnie od skutków naruszenia przez organ administracji terminów załatwienia sprawy z art. 35 – 38 kpa, wskazać przyjdzie, iż w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie naruszył żadnych terminów, skoro postępowanie egzekucyjne zostało wdrożone w dniu [...] 2006 r. tj. z chwią doręczenia odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] r. Stąd też pismo skarżącego z daty [...] r. nie mogło spowodować żadnych korzystnych dla niego skutków prawnych, a zwłaszcza stanowić podstawy zarzutów z art. 33 pkt 1 ustawy. Obowiązek rozbiórki nie został bowiem wykonany zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, ani też nie nastąpiło jego umorzenie w całości lub w części, czy też przedawnienie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku. W istocie można jedynie tyle stwierdzić, że rozbiórka została wykonana częściowo, gdyż skarżący wydany nakaz rozumiał jako rozebranie dachu z wiązarów i poszycia (desek) oraz części ściany frontowej, co wynika z jego kolejnego pisma z dnia [...] 2006 r. Taki stan rzeczy nie stanowi zaś wykonania obowiązku, orzeczonego decyzją z dnia [...] 2006 r. Nałożony obowiązek obejmował bowiem rozbiórkę budynku magazynowego, a nie – jedynie jego części. Skoro organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym, okoliczności podniesione w tym piśmie nie miały znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności były też przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Gl 281/07, dotyczącej skargi na postanowienie w kwestii zarzutów. W niniejszej sprawie dodatkowo wskazać przyjdzie na treść art. 7 § 3 ustawy. Mianowicie, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne wówczas, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Skoro sytuacja taka nie nastąpiła w niniejszej sprawie, nie zachodziła podstawa do uchylenia – w wyniku zażalenia – postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji, czego domagał się skarżący. Prawidłowo natomiast uznał organ II instancji, którego działanie zaskarżono, iż postanowienie organu I instancji obarczone było wadliwościami, wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wymienia przepis art. 122 § 2 ustawy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie zawiera jednak odrębnej regulacji w zakresie pozostałych elementów tego rodzaju aktu. Stąd też na zasadzie art. 18 tej ustawy, zastosowanie mają przepisy kpa, a zwłaszcza art. 124 kpa. W świetle § 2 tego przepisu, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie. Tymczasem postanowienie organu I instancji nie zawierało motywów, co było istotne z uwagi na sposób liczenia wysokości grzywny, wynikający z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Braki postanowienia organu I instancji w tym zakresie, czyli brak obligatoryjnego uzasadnienia, nie mogły być sanowane w postępowaniu zażaleniowym. Stąd też prawidłowo organ II instancji orzekł o uchyleniu wadliwego postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa). W tej sytuacji nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).