II SA/Gl 282/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w S. Pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. P. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na podstawie powyższej decyzji. W dniu 24 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalił, że podwyższona została w stosunku do projektu wysokość rozbudowywanej części budynku mieszkalnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane i zobowiązał B. G. do przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej robót. Strona uczyniła to w dniu 21 lipca 2016 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego PINB zobowiązał inwestorkę do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W piśmie z dnia 7 października 2016 r. P. B. wskazał, iż jego zdaniem B. G. posiadając jedynie pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce numer 3, wybudowała budynek mieszkalny na działce numer 1 i 2. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji numer [...] z dnia [...] r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K., natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy istotnych odstępstw od projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 17 października 2016 r. inwestorka przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, Starosta C. uchylił decyzją własną numer [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę ww. budynku. Decyzją natomiast nr [...] z dnia [...] r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w miejscowości [...], gmina L., udzielił B. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w powyższym zakresie i nakazał jej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od ww. decyzji P. B. ponownie wskazał, że B. G. posiadając pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce numer 3, wybudowała budynek mieszkalny na działce numer 2 i 1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, materiał zgromadzony został w sposób wyczerpujący i kompletny, prawidłowo ustalono również krąg stron postępowania i umożliwiono stronom czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania. WINB wskazał, że decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu. W ocenie organu odwoławczego, dostarczony przez inwestorkę projekt zamienny spełnia powyższe wymagania i słusznie taką ocenę przedstawił PINB w C. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie organu pierwszej instancji nie jest w tym zakresie wyczerpujące. Organ I instancji skoncentrował się na opisie dotychczasowego przebiegu postępowania i przez to lakonicznie wypowiedział się co do innych kwestii, co do których zobowiązany był się odnieść w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem WINB organ I instancji w sposób prawidłowy uznał, że rozbudowa przedmiotowego budynku jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą numer [...]z dnia [...]roku Rady Gminy L. Na terenie posesji zabezpieczono dwa miejsca postojowe. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Składnikiem projektu budowlanego zamiennego jest projekt zagospodarowania działki. Wynika z niego, że od strony południowo - wschodniej budynek zlokalizowany jest w odległości 1,5 metra od granicy z działką numer 4, co wypełnia dyspozycję § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż działki o numerze ewidencyjnym 2 i 1 nawet łącznie mają szerokość mniejszą niż 16 metrów, a elewacja wschodnia budynku pozbawiona jest otworów okiennych i drzwiowych. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Organ odwoławczy zbadał czy inwestorka posiada tytuł prawny do dysponowania działkami numer 1 i 2 na cele budowlane. Na podstawie zapisów księgi wieczystej numer [...] ustalił, że B. G. przysługuje tytuł własności do powyższych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy zauważył, że kwestia budowy budynku gospodarczego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję WINB domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż pismem z 7 października 2016 r podniósł, że według jego wiedzy B. G. wybudowała w roku 1997 budynek mieszkalny na działkach nr 1 i 2, mimo iż posiadała pozwolenie jedynie na budowę budynku gospodarczego na działce nr 3. W dokumentach sprawy widnieją podpisy właścicieli działek sąsiadujących z działką nr 3. W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie, w wyniku którego wydał decyzję nr [...]. Całe postępowanie, a następnie wydana decyzja dotyczyły jednak jedynie sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr 1 i 2. Zdaniem skarżącego organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję nie zajął się zaś w jakimkolwiek stopniu wyjaśnieniem sprawy budowy budynku mieszkalnego zamiast gospodarczego, w dodatku na innej działce, aniżeli widniejąca z dokumentach. Podobnie zachował się organ odwoławczy. W uzasadnieniu WINB przedstawił bowiem szereg informacji dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego, stwierdzając jednocześnie, że kwestia budowy budynku gospodarczego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił, że istotnie w toku postępowania prowadzonego przez PINB w C. stwierdzone zostały rażące naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do rozbudowy budynku mieszkalnego. Jednak zajmując się nimi i wydając decyzję organ całkowicie pominął wniosek skarżącego o zbadanie sprawy budowy budynku mieszkalnego w roku 1997 niezgodnie z prawem. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 § 3 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. Wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. WINB nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, nie wskazał także w dostatecznym zakresie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazać w tym miejscu należy, że pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r., które to pismo wedle obydwu organów stało się sygnałem do wszczęcia postępowania administracyjnego, P. B. zwrócił się o kontrolę dwóch budynków wybudowanych przez B. G., pierwszego w latach 90-tych i drugiego, dobudowanego do pierwszego w roku 2015. Wniósł także o skontrolowanie odległości szamba i ubikacji wolnostojącej od jego działki. Pismem z dnia 7 października 2016 r. skarżący doprecyzował, że B. G. posiadała jedynie pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr 3, a w rzeczywistości wybudowała budynek nie gospodarczy lecz mieszkalny na działkach 2 i 1. Także w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak potem w skardze, skarżący podnosił, iż inwestorka dysponując jedynie pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z 1977 r. wybudowała budynek mieszkalny i to na innej działce niż wskazana w pozwoleniu. Obecnie zaś budynek ten podlega za zgodą PINB w C. rozbudowie jako mieszkalny. W konsekwencji analizując wszystkie prawne i faktyczne okoliczności sprawy, organ odwoławczy winien był m.in. rozważyć zarzuty odwołania, a następnie ustosunkować się do nich odpowiednio wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rzeczywistości uzasadnienie zaskarżonej decyzji ewidentnie wymogów powyższych nie spełnia nie odnosząc się ani jednym słowem do zarzutów odwołania. Trudno bowiem za takie uznać jedno zawarte w końcówce uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdanie iż "Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy zauważa, że kwestia budowy budynku gospodarczego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania". Zdanie to notabene ewidentnie nie odnosi się w ogóle do odwołania, w którym P. B. zakwestionował nie budowę budynku gospodarczego lecz mieszkalnego, którą to budowę inwestorka zrealizowała dysponując w jego odczuciu jedynie pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ winien ponownie rozpoznać wniesione doń odwołanie, rozpatrzyć wszechstronnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, ocenić prawidłowość argumentacji sformułowanej przez organ I instancji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewykazania przez organ odwoławczy, iż dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.