II SA/Gl 282/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 stycznia 2026 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1261/2025/18468 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 2 stycznia 2026 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1261/2025/18468 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. (dalej "Burmistrz" lub "Organ I instancji") z 31 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Burmistrz, po rozpatrzeniu wniosku z 30 czerwca 2025 r., postanowił nie przyznać A. D. (dalej "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem P. R.. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1208; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Burmistrz ustalił, że Skarżąca od stycznia 2011 r. pracuje w [...] i jest rezydentem podatkowym [...]. Dziecko przebywa w Polsce, tj. od 1 października 2024 r. uczęszcza do przedszkola, a także korzysta ze wsparcia terapeutycznego i zajęć wspomagających rozwój. Centrum życia i interesów dziecka znajduje się w Polsce. W sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co wynika z pisma Wojewody Śląskiego z 2 września 2025 r., nr [...]. Poza granicami RP ani Skarżąca ani ojciec dziecka nie pobierają żadnych świadczeń rodzinnych ani socjalnych na syna. Dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] r. nr [...]. W Polsce Skarżąca przebywa naprzemiennie z pobytami za granicą w okresach 1-4 tygodniowych. W opiece nad synem Skarżąca wymienia się z ojcem dziecka, który także pracuje w [...]. Opieka nad synem sprawowana jest w systemie naprzemiennym, tj. rodzice dziecka wymieniają się opieką co około 4-8 tygodni. W oparciu o powyższe ustalenia Organ I instancji stwierdził, że Skarżąca nie przebywa w Polsce przez cały okres, na jaki ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. W czasie pobytów w Polsce sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad synem, w czasie zaś przebywania poza granicami RP, stałą i bezpośrednią opiekę nad synem sprawuje ojciec dziecka. Przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obojgu rodzicom – o świadczenie może ubiegać się matka albo ojciec dziecka. Z tych względów odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Skarżąca podniosła, że u.ś.r. nie wymaga aby opieka nad dzieckiem była sprawowana przez jedną osobę nieprzerwanie przez 365 dni w roku. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca dopuścił sytuację, w której obowiązki opiekuńcze mogą być dzielone między rodziców dziecka. Przepis art. 27 u.ś.r. reguluje jedynie kolejność wypłaty świadczeń w razie zbiegu uprawnień, nie zaś przesłanki nabycia prawa i nie jest przepisem materialnym pozwalającym na odmowę przyznania świadczenia. Rozumienie przepisów zaprezentowane przez organy jest sprzeczne z celem świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest wsparcie rodziny faktycznie wykonującej obowiązki opiekuńcze. Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji. Wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać albo matce albo ojcu dziecka. W przypadku złożenia wniosku przez jednego z rodziców, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ bada spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia w odniesieniu tylko i wyłącznie do rodzica wnioskującego o to świadczenie. Zatem to od tego rodzica ustawodawca wymaga sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia, zaś opieka ta, aby uzasadniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być ciągła, stała, bezpośrednia i nieprzerwana. Skarżąca w okresach przebywania poza granicami RP nie sprawuje stałej, bezpośredniej opieki nad synem. Świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać podzielone pomiędzy obojga rodziców, gdyż może przysługiwać tylko jednemu z nich. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na ww. decyzję Organu odwoławczego wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto wniosła o zobowiązanie Organu odwoławczego na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji i przyznania wnioskowanego świadczenia - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez Kolegium odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka sprawowania "stałej i bezpośredniej" opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym nie może być spełniona z uwagi na pieczę naprzemienną i w sytuacji przebywania przez rodzica za granicą RP w związku z wykonywaną pracą, gdy wykładnia tego przepisu powinna brać pod uwagę indywidualną sytuację niepełnosprawnego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych oraz brak zakazu podejmowania zatrudnienia przez opiekuna, a przyjęty przez organy model interpretacyjny prowadzi do nieuprawnionego zawężenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka sprawowania "stałej i bezpośredniej" opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym może być spełniona wyłącznie w sytuacji wyłącznego osobistego i nieprzerwanego wykonywania czynności opiekuńczych przez jednego z rodziców przez cały okres pobierania świadczenia, podczas gdy przepis ten nie zawiera wymogu wyłączności ani ciągłej fizycznej obecności jednego opiekuna, a z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż małoletni pozostaje pod nieprzerwaną, bezpośrednią opieką jednego z rodziców, zaś przyjęty przez organy model interpretacyjny prowadzi do nieuprawnionego zawężenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego; 3) art. 27 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców, podczas gdy regulacja ta dotyczy wyłącznie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych i kolejności ich wypłaty, a w realiach niniejszej sprawy nie miał zastosowania z uwagi na brak wniosku drugiego z rodziców; 4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, polegający na poprzestaniu na ogólnikowych stwierdzeniach bez odniesienia się do istotnych argumentów strony oraz bez wyjaśnienia, dlaczego przyjęty model opieki naprzemiennej oraz podjęcie w związku z tym pracy przez Skarżącą miałby z mocy prawa wykluczać możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli instancyjnej decyzji oraz podważa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 5) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie w sposób należyty podstaw prawnych i faktycznych utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji, w szczególności brak wskazania normy prawnej, z której organ wywodzi obowiązek sprawowania opieki wyłącznie przez jednego z rodziców oraz niemożność podejmowania pracy przez rodzica za granicą, jak również brak logicznego wyjaśnienia, dlaczego ustalony w sprawie fakt stałej i bezpośredniej opieki sprawowanej przez Skarżącą nie został uznany za spełniający przesłankę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. co doprowadziło do sytuacji, w której organ przyjął stałość i bezpośredniość opieki jako fakt, lecz odmówił jej znaczenia prawnego, uniemożliwiając stronie pełne zrozumienie motywów rozstrzygnięcia oraz skuteczną obronę jej praw; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, podczas gdy Organ odwoławczy powinien był uchylić tę decyzję i orzekając co do istoty sprawy, przyznać Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne; 7) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości, które organ mógł mieć w odniesieniu do oceny statusu Skarżącej jako osoby uprawnionej; 8) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że Skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przysługuje matce albo ojcu niepełnosprawnego dziecka. Biorąc pod uwagę, że w przepisie tym użyto zwrotu "albo" należy uznać, że mamy do czynienia z alternatywą rozłączną. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane albo matce albo ojcu dziecka. Ustawodawca wprost wskazał, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie rodzinie, nie rodzicom, lecz matce albo ojcu dziecka i tylko pod warunkiem, że drugie z rodziców nie ma ustalonego świadczenia z tytułu opieki nad tym samym dzieckiem. Z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. wynika bowiem, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sytuacja, gdy drugi rodzic ma na to samo dziecko przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzice nie mogą zatem występować o ustalenie tego samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad tym samym dzieckiem. Podstawowym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na gruncie przepisów u.ś.r. nie wprowadzono definicji legalnej pojęcia "opieki" czy "sprawowania opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "sprawowanie opieki", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy z osobistą, stałą bądź długotrwałą troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA). Jednakże opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2022 r., I OSK 1867/21, opubl. w CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że dziecko Skarżącej (osoba niepełnosprawna w wieku do 18. roku życia) legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym do 30 czerwca 2028 r. W orzeczeniu wskazano, że wymaga ono stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy dziecku Skarżącej. Należy podkreślić, że wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki osobie niepełnosprawnej nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej tego rodzaju opiekę. Konieczne jest ustalenie, czy osoba ta faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że Skarżąca przebywa w Polsce w okresach 1-4 tygodniowych, naprzemiennie z pobytami w [...]. W czasie pobytów w Polsce, Skarżąca sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad dzieckiem. W czasie pobytów Skarżącej za granicą, stałą i bezpośrednią opiekę nad synem sprawuje ojciec dziecka. Wobec tego Skarżąca nie sprawuje faktycznej opieki nad synem w sposób odpowiadający warunkom określonym w ww. orzeczeniu o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o opiekę sprawowaną osobiście i samodzielnie przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne. Oznacza to, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być w tej opiece zastępowana, czy też opieka ta nie może być sprawowana wspólnie lub przy stałym współudziale innych osób lub osoby. W odróżnieniu od uregulowań ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zob. art. 5 ust. 2a) przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości podziału świadczenia pielęgnacyjnego pomiędzy rodziców w razie sprawowania przez nich tzw. opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ww. ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a dotyczącym tzw. opieki naprzemiennej. Z kolei świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej (matce albo ojcu), a jego celem jest udzielenie wsparcia finansowego osobie (matce albo ojcu), która swoje codzienne życie poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. Z tego względu badanie przesłanek ustawowych przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odnosi się do opiekuna osoby niepełnosprawnej, a nie do rodziny czy osoby niepełnosprawnej. Przepisy regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem interpretować z uwzględnieniem celu tego świadczenia, który jest inny niż w przypadku świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wskazać przy tym należy, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organy orzekające związane są regulacjami u.ś.r. i nie są upoważnione do uwzględniania innych powodów dla których, jak podaje wnioskujący o świadczenie, powinien on otrzymać do niego prawo np. względy natury celowościowej, czy słusznościowej. Brak jest zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi np. na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też prawną strony. Uwzględniając powyższe, Sąd nie podziela zarzutów skargi co do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów postępowania określających zasady związane z zebraniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem decyzji. Wydane w sprawie decyzje nie naruszają także art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. We wskazanych przepisach zawarte są tzw. normy programowe. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.