II SA/Gl 283/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi G. S. oraz Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r. opartym na przepisach art. 57 ust. 7, art. 59f oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwane Pb.) nałożył na G. i Z.S. karę w kwocie 75 000 zł. Kara ta została nałożona z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zakładu mechaniki pojazdowej zlokalizowanego na czterech działkach przy ul. [...] w S. PINB wezwał jednocześnie inwestorów do uiszczenia wymierzonej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w trakcie kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 13 września 2011 r. przez pracowników Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w W. oraz pracowników PINB stwierdzono, że obiekt wznoszony na podstawie pozwolenia na budowę nr 1 udzielonym przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...]r. jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia. W trakcie ponownej kontroli w dniu 30 września 2011 r. przeprowadzonej tym razem przez PINB stwierdzono, że przedmiotowy obiekt jest realizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a do jego ukończenia pozostało wykonanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wykonanie wentylacji oraz montaż grzejników. Następnie organ wskazał, że w przypadku obiektu zaliczonego m.in. do kategorii XVII stosownie do art. 55 Pb. przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania takiego obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 Pb. organ wymierza karę wskazaną w art. 59f ust. 1 Pb. z tym, że jej wysokość ulega 10 krotnemu podwyższeniu. W związku z tym biorąc pod uwagę, że współczynnik kategorii obiektu wyniósł 15, współczynnik obiektu 1.0, a stawka opłaty 500 zł wysokość kary ustalono we wspomnianej na wstępie kwocie. W zażaleniu na to postanowienie G. S. i Z. S. wnieśli o jego uchylenie całości. Żalący się wskazali, że w dacie przeprowadzonej kontroli obiekt nie był użytkowany. Usługi związane z mechaniką pojazdową prowadzone są bowiem w istniejących od 1997 r. obiektach, a w dacie kontroli przeprowadzonej przez pracowników GUNB i PINB w realizowanym obiekcie znajdowały się pojazdy postawione tam czasowo. Na nieruchomości w związku z prowadzoną w bezpośrednim sąsiedztwie budową "Orlika" z brak było bowiem miejsc postojowych. Dodatkowo żalący się wskazali, że wykonywanie usług z zakresu mechaniki pojazdowej wymaga korzystania z szeregu urządzeń oraz narzędzi, które nie zostały umieszczone w przedmiotowym obiekcie, nie przebywali w nim także pracownicy warsztatu. Z.S. wskazał, że swój podpis pod protokołem złożył w wyniku zamieszania spowodowanego nieoczekiwaną kontrolą i błędnego zrozumienia jego treści. Był on przekonany, że zawarte w protokole kontroli ustalenia odnoszące się do użytkowania warsztatu dotyczyły warsztatu istniejącego, a nie jego nowo wybudowanej części. Tymczasowe ustawienie samochodów w realizowanym budynku nie może też być w jego przekonaniu traktowane jako użytkowanie warsztatu. Odnosząc się do zgromadzonych w sprawie dowodów żalący się wskazali, że sporządzona w sprawie dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa nie mogą stanowić wystarczających dowodów potwierdzających użytkowanie warsztatu i nałożenia kary., gdyż w czasie kontroli inspektorzy GUNB i PINB nie przeprowadzili wizji wewnątrz obiektu. Podkreślili, że w trakcie następnej kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 30 września 2011 r. obiekt nie był użytkowany, co potwierdza zapis protokołu. Dodatkowo żalący się wskazali, że egzekucja nałożonej kary doprowadzi do utraty przez firmę płynności finansowej, bowiem uzyskiwane przez nich dochody są niewystarczające na jej pokrycie, a na budowę warsztatu zaciągnęli pożyczkę w wysokości 90 000 zł. Uiszczenie kary spowoduje wreszcie konieczność likwidacji miejsc pracy dla zatrudnianych przez nich pracowników. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postanowienie organu I instancji nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi bowiem wątpliwości, że żalący się przystąpili do użytkowania budynku warsztatu przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Potwierdza to w szczególności dokumentacja fotograficzna z dnia 13 września 2011 r. przedstawiająca ustawione w pomieszczeniach budynku samochody oraz urządzenia i narzędzia. Okoliczność, że w dacie ponownej kontroli w dniu 30 września 2011 r. obiekt nie był użytkowany świadczy zaś wyłącznie o jego pośpiesznym opróżnieniu związku z wystosowanym zawiadomieniem o ponownej kontroli. Także zdjęcia przedłożone przez inwestora z widocznymi na nich drobnymi narzędziami i śladami użytkowania odwodzą w sposób wyraźny, że obiekt ten był wcześniej użytkowany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, zastępowani przez radcę prawnego S. K., domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili jego wydanie z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 77 i art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 59 g Pb. Ponadto postawili oni zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 Pb. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie sposób się zgodzić z oceną organów dotyczącą prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W protokole kontroli z 13 września 2011 r. wskazano bowiem jedynie, że "budynek był użytkowany" w żaden sposób nie precyzując na czym użytkowanie to polegało, ani kto do niego przystąpił. W adnotacji urzędowej (prawdopodobnie z tej samej daty) podpisanej przez pracownika PINB napisano wprawdzie, że w czasie kontroli w budynku warsztatu trwała naprawa samochodów, jednakże adnotacja taka nie może stanowić dowodu w sprawie administracyjnej, a w szczególności Noe może zastępować protokołu kontroli. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia postanowienia PINB, adnotacja ta stanowiła podstawę dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Za niewystarczające należy zdaniem skarżących uznać także powolnie się przez organy na obu instancji na zebrany materiał fotograficzny, bowiem nie potwierdza on prowadzenia przez nich działalności usługowej w nowym budynku, a w szczególności, że trwała w nim naprawa samochodów. Skarżący podnieśli także, że w protokole kontroli z dnia 30 września 2011 r. jednoznacznie wskazano, że obiekt nie jest użytkowany to jednak nie odniesiono się do tego w uzasadnieniu postanowienia, chociaż było sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami faktycznymi. Na akceptację nie zasługuje także stanowisko [...]WINB, że świadczy to jedynie "o pośpiesznym opróżnieniu obiektu", bowiem stanowi ono jedynie domysł, a rozstrzygnięcia mające charakter sankcyjny powinny być oparte na niebudzącym wątpliwości materiale dowodowym. Skarżący zarzucili także, że mimo iż w protokole z dnia 13 września 2011 r. nakazano organowi I instancji przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego to jednak o jego wszczęciu nie zostali oni powiadomieni, a zatem materiał dowodowy, na jakim oparte zostało postanowienie PINB miał charakter pozaprocesowy, pozyskany poza ramami formalnego postępowania administracyjnego. Uzupełniająco dodali także, że sam fakt, że w budynku stały samochody w żadnym stopniu nie świadczy o jego użytkowaniu. Incydentalne postawienie samochodu w wybudowanym warsztacie nie może zaś zostać uznane za jego użytkowanie. Powoływanie się natomiast przez organ odwoławczy na "pozostawione przez inwestora drobne narzędzia i sprzęt oraz ślady użytkowania" w kontekście zebranego materiału dowodowego było niezasadne, bowiem organ nie wskazał czy chodzi o narzędzia służące do wykonywania działalności usługowej czy np. o narzędzia budowlane, nie sprecyzował również, o jakie konkretnie "ślady użytkowania" chodzi. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów [...]WINB podał, że chybiona jest argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania iż nie przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu. W trakcie postępowania wykazano bowiem, że umieścili oni w budynku warsztatu samochody. Okoliczność ta nie jest przez skarżących kwestionowana, a wręcz wskazują oni okoliczności w jakich doszło do przechowywania w samochodów przedmiotowym garażu. Sporne jest zatem jedynie uznania czy umieszczenie samochodów w warsztacie można uznać za przystąpienie do jego użytkowania. Zdaniem organu tego rodzaju ustalenie świadczy jak najbardziej o przystąpieniu do użytkowania warsztatu, a nawet prowadzić może do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu jako garażu. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, bowiem z akt sprawy wynika, że przed wydaniem postanowienia przez PINB skarżący zapoznali się z aktami sprawy. Odnosząc się do stwierdzeń dotyczących udokumentowania użytkowania budynku nowobudowanego warsztatu [...]WINB wskazał, że zarówno protokół z dnia 13 września 2011 r., jak i dokumentacja zdjęciowa dotyczyły budowy zakładu mechaniki pojazdowej, a nie starej części warsztatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolując, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 57 ust. 7 Pb., na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Z uwagi na zaliczenie realizowanego obiektu warsztatu do XVII kategorii, skarżący jako adresaci pozwolenia na budowę byli zobowiązani stosownie do art. 55 pkt 1 Pb. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu objętego tym pozwoleniem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Niedopuszczalne było zatem rozpoczęcie jego użytkowania przedmiotowego bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że jego hipoteza odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy) bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Dyspozycja analizowanego przepisu nakazuje także organowi nadzoru budowlanego obligatoryjne (bez możliwości uwzględnienia tzw. "luzu decyzyjnego") wymierzenie kary administracyjnej w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, bądź przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie Sądu nie można skutecznie postawić orzekającym w kontrolowanej sprawie organom zarzutu, że nie wywiązały się one z obowiązku zebrania dowodów wskazujących, że doszło do użytkowania znajdującego się w budowie warsztatu samochodowego przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na jego użytkowanie. Wprawdzie w ustawie Prawo budowlane nie zostało zdefiniowane, co należy rozumieć przez "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 czy art. 71 i art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Za wyrokiem WSA w Gliwicach dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 350/07 [w:] LEX nr 347957 przyjdzie też stwierdzić, że znana prawu cywilnemu instytucja użytkowania rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem użytkowania nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy Pb. W ślad za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić trzeba, że przez "przystąpienie do użytkowania" w myśl art. 57 ust. 7 Pb. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części ( por wyroki NSA w z dnia 19 stycznia 2012 , II OSK 2087/10 [w:] LEX nr 1138064 i z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2088/10 [w:] LEX nr 1138065). Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa bez wątpienia dowodzi zaś, że w realizowanym obiekcie znajdowały się samochody osobowe (co najmniej dwa), a w ich bezpośrednim sąsiedztwie dostrzec można urządzenia i narzędzia wskazujące na prowadzenie przy tych pojazdach prac serwisowych. Okoliczność tę potwierdził zresztą Z.S. składając swój podpis pod sporządzonym przez pracowników GUNB protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2011 r. W protokole tym stwierdzono zaś, że realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta S. nr 1 z dnia 8 [...]r. ) budynek zakład mechaniki pojazdowej był użytkowany. Gdyby nawet przyjąć, jak chcą skarżący, że budowany przez nich wielostanowiskowy warsztat był, z uwagi na trwające w sąsiedztwie prace, wykorzystywany "tylko" jako miejsce postojowe dla samochodów oczekujących na naprawę to i tak należałoby stwierdzić, że doszło do korzystania z tego obiektu w sposób uzasadniający nałożenie kary administracyjnej, o jakiej mowa w art. 57 ust.7 Pb. Trudno bowiem w praktyce rozdzielić użytkowanie budynku warsztatu samochodowego od jego użytkowania jako miejsca służącego do przechowywania czy postoju naprawianych samochodów. Na marginesie zwrócić należy tym miejscu uwagę na okoliczność, że do obiektów kat. XVII zaliczone zostały przez ustawodawcę również garaże powyżej dwóch stanowisk, a zatem także w przypadku przystąpienia do użytkowania budynku garażu liczącego więcej niż dwa stanowiska wymagana jest decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie. Zdaniem Sądu nie można jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego zajętego w odpowiedzi na skargę, że wykorzystywanie budynku warsztatu samochodowego jako garażu pozwoliłoby na wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania takiego obiektu. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że prace związane z naprawą samochodów pozostają bez związku z wcześniejszym czy późniejszym przechowywaniem naprawianych aut w pomieszczeniach warsztatu. W konsekwencji przeprowadzonych rozważań uznać należy, że w sprawie nie doszło do oparcia zaskarżonego postanowienia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co zatem idzie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności wskazać przyjdzie, że dokumentacja zdjęciowa sporządzona przez pracownika PINB w trakcie kontroli w dniu 13 września 2011 r. mieści się w definicji dowodów zamieszczonej 3w art. 75 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia postępowania bez powiadomienia stron o jego wszczęciu wskazać należy, że zawarte w protokole kontroli stwierdzenie dotyczące przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego przez właściwy terenowo organ nadzoru budowlanego nie dowodzi, że przeprowadzona w dniu 13 września 2011 r. kontrola GUNB z udziałem pracownika PINB miała miejsce w ramach odrębnego postępowania. Organ I instancji zawiadomił także pismem z dnia [...]r. inwestorów o podejmowanych przez siebie dalszych czynnościach. Inwestorzy wzięli również udział w kontroli przeprowadzonej w dniu 30 września 2011 r. i mogli zgłaszać do protokołu swoje uwagi dotyczące prowadzonego postępowania. Wreszcie z akt sprawy wynika, że przed otrzymaniem postanowienia o nałożeniu kary administracyjnej skarżący Z.S. zapoznał się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz otrzymał kserokopie szeregu dokumentów . Za niezasadne uznać należy także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 59 g Pb. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia faktyczne i prawne kontrolowanych postanowień zawierają w szczególności wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodzić się należy jednocześnie z zarzutem skarżących dotyczącym arbitralnego charakteru opinii zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, która dotyczyła zdjęć dołączonych przez skarżących do wniesionego zażalenia. Opinia ta jak wynika z całości uzasadnienia zaskarżonego aktu nie miała jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd skargę oddalił.