II SA/Gl 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), w związku z art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej u.g.n.), w związku z uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] roku, 1) ustalił wobec A. W. oraz A. F. opłatę adiacencką w wysokości 316,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z o łącznej powierzchni 0,2573 ha, stanowiącej działki nr 1 oraz 2 wskutek podziału działki nr 3 będącej własnością A. W. oraz A. F., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. [...] z dnia [...] r.; 2) orzekł, że opłatę ustaloną w pkt 1 A. W. oraz A. F. zobowiązani są wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3) wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu podano m. in., że strony wniosły o zatwierdzenie podziału przedmiotowej działki na dwie działki: nr 1 o pow. 0,1306 ha oraz dz. nr 2 o pow. 0,1267 ha. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 3.166 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 316,60 zł, tj. 10 % wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. W. oraz A. F., zaskarżając ją w całości. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska zarzucono organowi I instancji: 1) niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy określa prawidłową wartość gruntu przed podziałem i po podziale, 2) uchybienia w treści operatu szacunkowego, w tym błędny dobór nieruchomości porównywalnych, brak opisu stanu nieruchomości porównywalnych, nieprawidłową kwalifikację cech wycenianej nieruchomości, 3) nieuwzględnienie obniżenia wartości działki przed podziałem i działek po podziale, również wskutek obowiązywania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy jest prawidłowy. Odwołujący się nie przedstawił własnej oceny spornych nieruchomości (kontroperatu), nie wystąpiono również o ocenę do organizacji rzeczoznawców. Ani sąd, ani organy administracji, nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy aktu powszechnie wiążącego. Skargę na powyższą decyzję złożyli przez pełnomocnika A. W. oraz A. F., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 80 k.p.a. i 107 k.p.a., poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów oraz nieustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji I instancji; 2) naruszenie art. 98a u.g.n., poprzez uznanie w oparciu o nieprawidłowo wykonany operat szacunkowy, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła; 3) naruszenie art. 154 u.g.n., poprzez wydanie decyzji na podstawie operatu z niewłaściwą metodą porównawczą wyceny nieruchomości; 4) naruszenie art. 175 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat, który nie był wykonany ze szczególną starannością; 5) naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z § 4 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo wykonanego operatu szacunkowego, w którym nieruchomości porównywane nie były podobne do wycenianych; 6) naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a., polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Wójta Gminy K. i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek niejasności i wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Zatem w tym zakresie nie można zgodzić się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu organu II instancji, który wskazywał na konieczność przedłożenia kontroperatu lub uzyskania oceny organizacji rzeczoznawców. Skarżący twierdzą, że opinia rzeczoznawcy majątkowego, która stała się podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wadliwa. Do wyceny nie zostały przyjęte nieruchomości porównawcze o podobnym charakterze w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Z przedłożonego w sprawie operatu można się dowiedzieć jedynie o tym, gdzie nieruchomości porównywalne są położone i jaką mają powierzchnię. Skoro więc skarżący kwestionowali dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien był wyjaśnić dlaczego przyjął do oceny te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Przepis art. 98a u.g.n. został częściowo znowelizowany z dniem 23 sierpnia 2017 r. na mocy ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509). W świetle art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei ust. 4 stanowi, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Operat w niniejszej sprawie został sporządzony przed ww. nowelizacją (potem, w dniu [...] r. sporządzono jedynie jego uzupełnienie i korektę), jednak w swej pierwotnej części zachowuje ważność. Przy tym, "Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe" (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). "Należy również podkreślić, że strona postępowania, która nie zgadza się z treścią operatu szacunkowego, może samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu szacunkowego" (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12; art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący podmiot w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie skorzystał z tej możliwości. Kwestia ewentualnych kosztów takiego rozwiązania jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem nie jest to przesłanka prawna. Dodać można, że operaty są sporządzane w oparciu o szczególną regulację, jaką jest u.g.n. Ta z kolei w art. 7 stwierdza, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Nie ma więc znaczenia, że operat został wykonany przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ bowiem jedynie zlecił jego sporządzenie w ww. trybie, by ustalić, czy są podstawy do wszczęcia postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła, brak byłoby podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego obciążenia strony ww. opłatą. Rzeczoznawca do zarzutów strony ustosunkował się, nie znajdując podstaw do zmiany swych ostatecznych wniosków (część zarzutów wcześniej uwzględnił). Z kolei organ nie ma wiedzy specjalistycznej, podobnie jak autor skargi, by prowadzić merytoryczną polemikę wymagającą wiadomości zawodowych z zakresu wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów w wystarczającym stopniu (art. 15 i 107 §3 k.p.a.). Przeprowadził rozważania, które były odpowiedzią na te zarzuty, nawet jeśli nie zostały one przytoczone dosłownie. W decyzji wyraźnie zaznaczono, że operat – w zakresie podlegającym ocenie organu – jest prawidłowy. Strona niezadowolona mogła go w innym zakresie (merytorycznie, gdzie wymagana jest wiedza specjalna) kwestionować poprzez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o jego weryfikację. To tam strony mogły podnosić zarzuty dotyczące m. in. przyjętych cech nieruchomości, sposobu dokonania wyliczeń, merytorycznych wniosków rzeczoznawcy, itp. Na marginesie zauważyć należy, że rzeczoznawca dokonał tu wyceny, jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych. Kwestia takiego sposobu szacowania była na tyle sporna w praktyce i w orzecznictwie, że ustawodawca zdecydował się dokonać tu zmian ustawowych. Art. 98a u.g.n. został bowiem znowelizowany, poprzez dodanie ust. 1b przez art. 1 pkt 20 lit. b ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., zmieniającej u.g.n. z dniem 23 sierpnia 2017 r. Jakkolwiek przepis ten nie obowiązywał w czasie sporządzania operatu z lipca 2017 r., to jednak należy go we fragmencie przytoczyć: "(...) Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." W uzasadnieniu zmian (Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1560) wskazano m. in.: "(...) art. 98a ust. 1 i 1b – (...) przyjęcie nowego brzmienia będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości. Wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a." Uzasadnienie nowelizacji wskazuje więc na dotychczasową nieprawidłową praktykę dokonywania wycen i kwestionuje linię orzeczniczą, odbiegającą od przyjętych obecnie rozwiązań ustawowych. Wskazano, że chodzi tu o "doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości". Jest to w istocie problem tzw. nieprawotwórczej zmiany tekstu prawnego, traktowanej wyłącznie jako zmiana o charakterze interpretacyjnym, usuwającym wątpliwości co do rozumienia przepisu. Można zatem mówić o wyjaśniającym charakterze nowelizacji przepisu, wskazując, że ma ona tylko potwierdzać te ustalenia, które wcześniej były wynikiem zabiegów interpretacyjnych. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego doprecyzowującego (wyjaśniającego) charakteru zmiany skutkuje uznaniem, że już przed nowelizacją istniała norma wprowadzająca określony obowiązek bądź uprawnienie, a ingerencja prawodawcy miała jedynie wyjaśnić taką samą, choć nieprecyzyjnie wyrażoną jego wolę (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 104 – 106 i podane tam orzecznictwo). NSA w tym kontekście stwierdzał: "Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do «doprecyzowania» lub «wyjaśnienia» istniejącego stanu prawnego" (wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 866/15). Pogląd ten jest zasadny, bowiem doprecyzowując przepisy prawodawca nie tylko może potwierdzić uprzednią niejasność tekstu prawnego, ale również określone znaczenie (treść) tego tekstu. Jeżeli nowelizacja jest jedynie konsekwencją rozbieżności interpretacyjnych, to prawodawca przyznaje niejako, że dotychczasowa wykładnia niezgodna z treścią zmienianych przepisów wadliwie ustalała jego rzeczywistą intencję. Tego rodzaju charakter doprecyzowujący zmian prawnych może wynikać wprost z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (jak w niniejszym przypadku) i wtedy można się zorientować, że jest to wola zarówno organu posiadającego inicjatywę ustawodawczą, jak i parlamentu, który przepisy o tym charakterze uchwala. Rzeczoznawca dołączył również zestawienie nieruchomości porównawczych, które wielkościowo nie odbiegają w sposób znaczny od nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale. Oczywistym jest przy tym, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. "Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję «nieruchomości podobnej» - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana." (wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1815/12). Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Stąd ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W niniejszej sprawie wskazano w operacie nieruchomości porównawcze i ich istotne parametry. Dostosowano również wskaźniki korygujące. Innymi słowy, rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, opisał stan prawny nieruchomości, a także stan nieruchomości przed i po podziale. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wystarczająco uzasadniony. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 1 i 3, 123 §2, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 16, 98a, 151 ust. 1, 153 ust. 1, 154, 175 u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.