II SA/Gl 285/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Joanna Małachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie założenia ewidencji gruntów i budynków: oddala skargę. W dniu (...) r. Prezydent Miasta J. działając w oparciu o zawiadomienie H. R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powodem wszczęcia postępowania było pominięcie w trakcie zakładania ewidencji gruntów dla obrębu (...) w jednostce ewidencyjnej J. działki określonej jako katastralna parcela budowlana (...) o powierzchni (...) m2. Przedmiotowa parcela została wymieniona w akcie własności ziemi nr (...), gdzie jako jej właściciela wskazano nieżyjącą J. Z., której spadkobiercami były H. R., W. C., B. Z. oraz M. K. W toku postępowania organ ustalił, że w miejsce nieuwzględnionej w ewidencji (...) wpisana została działka (...), stanowiąca własność A. S., a która to działka powstała w wyniku podziału katastralnej parceli gruntowej (...). W oparciu o te ustalenia decyzją z dnia (...) r. Prezydent Miasta J. działając w oparciu o art. 7d, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 42 ust. 2, § 44 pkt 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zatwierdził operat opisowo-kartograficzny wykonany w celu założenia ewidencji gruntów powstały w oparciu o pracę geodezyjną (...) polegającą na wydzieleniu z obszaru działki nr (...) (o powierzchni (...) ha) za pomocą linii granicznych ciągłego i jednorodnego pod względem prawnym, obszaru gruntu o pow. (...) ha stanowiącego odtworzoną parcelę budowlaną (...). Działkę tę w założonej ewidencji oznaczono nr (...), a pozostałą część dotychczasowej działki nr (...) (o pow. (...) ha) oznaczono jako działkę nr (...). Powierzchnię obu działek wyliczono ze współrzędnych uzyskanych ze wznowienia granic pomiędzy działkami nr (...) i nr (...) w oparciu o sporządzony operat. Wznowienie zewnętrznych granic działki (...) nastąpiło w oparciu o operat podziałowy opracowany dla parceli (...). Granice parceli budowlanej (...) geodeta wyznaczył zaś w oparciu o mapę katastralną. Zastrzeżenia do sporządzonego projektu opisowo-kartograficznego wniosła H. R. (córka zmarłej J. Z., właścicielka działki (...)), która domagała się ponownego wytyczenia działki zgodnie z art. 151 kc oraz zarzuciła, że nie zastabilizowano na gruncie wszystkich punktów granicznych. W odpowiedzi na te zarzuty organ wyjaśnił, że jeden z punktów granicznych nie mógł zostać zastabilizowany, bowiem znajduje się on wewnątrz budynku A. S. Co się tyczy naruszenia przepisów kc organ wyjaśnił, że nie mają one zastosowania w toczącym się postępowaniu ewidencyjnym. Opisana decyzja nie utrzymała się w obrocie prawnym, gdyż na skutek odwołania A. S. została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. – dalej WINGiK, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając tę decyzję WINGiK podał, że przed podjęciem decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego organ I instancji winien zapewnić przeprowadzenie technicznej kontroli całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów i budynków oraz umożliwić wszystkim zainteresowanym zapoznanie się ze sposobem rozpatrzenia zgłoszonych przez nich uwag i zastrzeżeń. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta J. decyzją z dnia (...) r. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny wykonany dla założenia ewidencji gruntów powstały w wyniku poprzednio wykonanej pracy geodezyjnej (...) oraz drugiej pracy (...). Zatwierdzony operat obejmował: działkę nr (...) o pow. (...) ha stanowiącej własność zmarłej J. Z. oraz działkę nr (...) o pow. (...) ha. Wskazać należy, że poprzednio na skutek pomyłki w obliczeniach przyjęto, iż działka ta ma powierzchnię (...) ha. W pozostałej części sentencji decyzji powtórzono ustalenia decyzji z dnia (...) r. Organ I instancji wskazał ponadto, że przeprowadził kontrolę techniczną sporządzonych przez biegłego geodetę operatów stwierdzając, że mogą one stanowić podstawę do założenia ewidencji gruntów. Prezydent Miasta J. ustosunkował się także do zastrzeżeń stron postępowania. W stosunku do uwag H. R. powtórzył on w zasadzie argumentację zamieszczoną w poprzedniej decyzji. Dodatkowo podał także, że wytyczona działka nr (...) ma kształt i położenie zgodne z dokumentami będącymi w dyspozycji organu. Od decyzji tej odwołanie wniosły zarówno H. R., jak i A. S. Pierwsza podniosła, że pb (...) została świadomie i z premedytacją pominięta przez urzędników przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, gdyż w 1972 r. na parceli budowlanej (...) (aktualnie działka nr (...)) wybudowano budynek mieszkalny, który częściowo został usytuowany na pb (...). Zarzuciła, że organ I instancji błędnie ustalił położenie pb (...) (wewnątrz pb (...)), gdyż winna ona zostać usytuowana wzdłuż granicy z jej działką. Na poparcie swoich twierdzeń H.R. powołała się na błędy popełniane przez pracowników Wydziału Geodezji i Kartografii U.M. w J., w tym m.in. błędne ustalenie powierzchni jej działki nr (...). Błąd ten zweryfikowano w 2005 r. i wówczas okazano jej dokumenty, z których wynikało, iż stanowiąca własność jej matki pb (...) była dołączona od strony zachodniej na całej szerokości do pb (...). Odwołująca się wskazała także, że jej matka została wprowadzona w błąd przez urzędników Wydziału Geodezji, gdy w 1986 r. zawierała umowę darowizny, którą podarowała jej całą posiadaną przez siebie nieruchomość. Matkę poinformowano bowiem, że pb (...) została dołączona do pb (...) i objęta Kw nr (...), co nie było jednak prawdą, gdyż parcela ta była wpisana do Kw (...). Z kolei A. S. w swoim odwołaniu zarzuciła podjęcie zaskarżonej decyzji w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi. Podniosła, że nie podpisała i nie podpisze protokołu obrazującego przebieg granic jej nieruchomości z działką nr (...) stanowiącą własność zmarłej J. Z, bowiem nie zgadza się na wprowadzanie żadnych zmian w obrębie jej działki. Zaskarżoną decyzją WINGiK działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Podał, że pb (...) stanowiąca własność J. Z. została pominięta w sporządzonym w 1979 r. operacie geodezyjnym stanowiącym podstawę założenia ewidencji gruntów i budynków. Działka ta nie została także ujęta w sporządzonym w 1982 r. operacie w oparciu o który dokonano podziału pb (...) mimo, że była ona położona wewnątrz powstałej po podziale działki nr (...) i stanowiła odrębną własność. W tej sytuacji Prezydent Miasta J. wszczął postępowanie celem wprowadzenia tej nieruchomości do ewidencji gruntów i budynków w toku, którego wykorzystano materiały źródłowe znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym: mapę katastralną (katastru austriackiego), mapę zasadniczą, mapę ewidencyjną oraz wspomniane już operaty pomiarowe z 1979 i 1982 r. Granice działki nr (...), z której wydzielono obszar odpowiadający dawnej pb (...) przyjęto według stanu prawnego. Dokumentację techniczną niezbędną do założenia ewidencji gruntów i budynków wykonał uprawniony geodeta. W dokumentacji tej na podstawie materiałów źródłowych ustalono punkty graniczne dawnej pb (...), wyliczono jej powierzchnię oraz nadano działce nowy numer. Geodeta wyłączył następnie z powierzchni działki nr (...) obszar nowoutworzonej działki nr (...), wyliczając jej aktualną powierzchnię ((...) ha w miejsce dotychczasowej (...) ha) oraz nadając nowy numer (...). Projekt operatu opisowo-kartograficznego wyłożono do wglądu stronom – stosownie do § 40 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzając kontrolę sporządzonych operatów organ odwoławczy uznał, że sporządzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami technicznymi i standardami geodezyjnymi. Odnosząc się do zarzutów H. R. WINGiK wskazał, że nie dotyczyły one toczącego się postępowania, a rozpoznanie większości z nich leżało w kompetencjach innych organów. Co się tyczy powierzchni działek stanowiących własność odwołującej się wskazał, że w tej sprawie toczyło się odrębne postępowanie, które zakończone zostało decyzją ostateczną. Na uwzględnienie zdaniem organu odwoławczego nie zasługiwały też zarzuty podniesione przez A. S., a w szczególności dotyczące sprzeczności orzeczenia organu I instancji z ustaleniami faktycznymi. Działka nr (...) (obecnie nr (...)) i parcela (...) (obecnie nr (...)) są przedmiotami odrębnych własności, a zatem zasadnym było wyodrębnienie działki nr (..) i ustalenie przebiegu jej granicy w celu jej wykazania w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do odmowy podpisania przez odwołującą się protokołu ustalającego przebieg granicy WINGiK wskazał, że nie wstrzymuje to czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie sporu granicznego przebieg granic wykazuje się bowiem na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub w oparciu o pomiary wykonane na gruncie. Skargę na opisaną decyzję WINGiK wniosła H. R. domagając się skontrolowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć (dosł. "zajęcia stanowiska w sprawie"). W obszernym uzasadnieniu swojego żądania skarżąca szczegółowo zreferowała w jakich okolicznościach zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Główny zarzut jaki podniosła w stosunku do zaskarżonych orzeczeń sprowadzić należy do wadliwego jej zdaniem zlokalizowania działki nr (...) (dawnej pb (...)), która jej zdaniem powinna na całej długości przylegać do działki nr (...). Podniosła podobnie jak w odwołaniu, że na mapach w Wydziale Geodezji i Kartografii U.M. w J. widziała naniesioną pb (...), która miała opisane przez nią położenie. Parcela ta była także wpisana do rejestru gruntów nr (...). W związku z naruszeniem w 1972 r. w toku budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) granicy pb (...), działka ta nie została wykazana w wydanym jej matce akcie własności ziemi z 1973 r. W 1977 r. J. Z. otrzymała jednak drugi (...), w którym wskazano pb (...) o pow. (...) ha. W tym samym roku stwierdzono też naruszenie granicy tej parceli i "w zamian ustanowiono odpowiednią służebność gruntową – z urzędu na całej szerokości parceli (...)". W 1986 r. J. Z. podarowała skarżącej H. R. nieruchomość objętą Kw nr (...) o powierzchni (...) m2. Do księgi nie wpisano pb (...), działka ta wpisana została bowiem do Kw (...). W pozostałej części skargi H. R. opisała szereg postępowań toczących się przed różnymi organami, w tym: dotyczących naliczania podatku od nieruchomości, błędów w ustalaniu powierzchni działek składających się na jej nieruchomość, postępowań podziałowych oraz rozgraniczeniowych, a także toczącej się z jej powództwa przed Sądem Rejonowym w J. sprawy o ustalenie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że część zarzutów skargi nie dotyczy przeprowadzonego postępowania (m.in. nieprawidłowości przy realizacji w 1972 r. inwestycji budowlanej na sąsiedniej nieruchomości; nieprzekazania przez "geodezję do księgi wieczystej" Kw (...); nieprawidłowo naliczonego w 1990 r. podatku od nieruchomości; sprawy darowizny na rzecz skarżącej dokonanej przez jej matkę, która nie obejmowała pb (...); nieprawidłowego ustalenia powierzchni działek składających się na jej nieruchomość, które były przedmiotem odrębnego postępowania oraz nieprawidłowości jakie miały miejsce w toku postępowań podziałowych w 1983 i 2003 r.). Wyjaśnił, że nie był uzasadniony zarzut nieokazania jej granicy działki (...), bowiem jej przebieg w przedmiotowym postępowaniu nie został zmieniony, a granice działki pb (...) nie stykają się na żadnym odcinku z działką skarżącej. Nieuzasadniony jest także zarzut, że akt własności ziemi nie był wydany na "tak położoną działkę", bowiem akty własności ziemi nie określały położenia działek i nie zawierały informacji mapowej. Wreszcie bezprzedmiotowy był zdaniem organu odwoławczego zarzut, że "geodezja musi teraz wskazać gdzie jest odtworzona dz. (...)" bowiem w przedmiotowym postępowaniu określono dane techniczne i usytuowanie w terenie tej działki. W piśmie procesowym z dnia (...) r. skarżąca podjęła polemikę z treścią odpowiedzi na skargę udzielonej przez WINGiK i podtrzymała stanowisko zajęte w skardze. Do pisma tego skarżąca dołączyła fotokopie szeregu dokumentów, na które powoływała się w jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że kontrolę legalności zaskarżonego aktu Sąd przeprowadził kierując się wskazaniami zawartymi w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), a zatem nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja oparta została na przepisie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Z przytoczonych uregulowań wynika, że postępowanie ewidencyjne – podobnie jak w poprzednio obowiązujących unormowaniach nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczenia bez istnienia odpowiednich tytułów prawnych. Na właścicielu, bądź osobach, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części ciąży z mocy art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego obowiązek zgłaszania właściwemu staroście prowadzącemu ewidencje gruntów i budynków wszelkich zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, nie dotyczy to jednak zmian danych objętych ewidencją gruntów, wynikających z decyzji właściwych organów. Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się wpisu do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta J. parceli budowlanej (...) obręb C. powołując się na dotyczący tej działki akt własności ziemi nr (...), w którym jako właściciela wskazano jej nieżyjącą matkę J. Z. Zasadnie zatem Prezydent Miasta J. działający w oparciu o art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) po ustaleniu, że pb (...), na którą opiewał opisany akt własności ziemi nie została ujęta w prowadzonej przez niego ewidencji gruntów i budynków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie założenia ewidencji dla tej nieruchomości. Organ ten prawidłowo ustalił strony tego postępowania (spadkobierców J. Z: H. R., W. C., B. Z. i M. K. a także właścicielkę działki (...) A. S.) oraz zawiadomił je o wszczęciu postępowania w sprawie wzywając równocześnie do przedłożenia wszelkich posiadanych przez nich dokumentów mogących mieć wpływ na toczące się postępowanie. Zauważyć należy, że stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny od względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Tym samym pb (...) należało nadać stosowny numer i wykazać w ewidencji jako odrębną działkę ewidencyjną, bowiem nie była ona przedmiotem tych samych praw oraz nie znajdowała się we władaniu tych samych osób co sąsiadujące z nią działki ewidencyjne nr (...) i (...). Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodać także, że nawet w przypadku gdyby zostały spełnione w/w przesłanki dotyczące praw oraz władania przedmiotową parcelą budowlaną organ stosownie do § 9 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia i tak byłby zobligowany do jej ujęcia jako odrębnej działki ewidencyjnej, bowiem wyszczególniona ona została w ostatecznej decyzji administracyjnej jaką był akt własności ziemi z 1977 r. oraz księdze wieczystej Kw (...). W oparciu o analizę dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym o jakich mowa w § 35 pkt 1 oraz § 36 pkt 2 i pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej oraz mapy katastralnej, a także szkiców polowych stanowiących część operatów pomiarowych sporządzonych w 1979 i 1982 r.) uprawniony geodeta ustalił, że dawna pb (...) w całości wchodziła w obszar działki nr (...), a także ustalił jej punkty graniczne. Wykonane zostały przez niego także pomiary mające na celu podział działki nr (...) w celu wydzielenia z niej działki ewidencyjnej odpowiadającej dawnej pb (...) oraz wznowienie jej granic. O przeprowadzonych czynnościach wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków strony postępowania, a z uwagi na niezaakceptowanie ustalonego przebiegu granic wydzielonej działki ustalił je w trybie § 39 cytowanego rozporządzenia. Sporządzony oraz poprawiony operat opisowo-kartograficzny został wyłożony w Urzędzie Miasta do wglądu w dniach od (...)r. do (...)r., o czym zawiadomiono strony postępowania. Okres wyłożenia do wglądu operatu opisowo-kartograficznego, treść zawiadomienia stron o jego wyłożeniu, protokół z wyłożenia i wreszcie rozpatrzenie przez Starostę zgłoszonych uwag były w ocenie Sądu zgodne z przepisami § 40, § 41 i § 42 przywoływanego już wielokrotnie rozporządzenia. W świetle poczynionych ustaleń za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi. W szczególności Sąd nie mógł zaakceptować niepopartych żadnymi dokumentami o jakich mowa w § 35 i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków argumentów skarżącej, że działka nr (...) (dawna pb (...)) winna mieć inne położenie, a to przylegać bezpośrednio od strony zachodniej do działki nr (...). Twierdzenie skarżącej, że w trakcie wizyty w Urzędzie Miasta w dniu (...) r. widziała na mapach takie właśnie położenie przedmiotowej parceli stoi w sprzeczności z innymi jej twierdzeniami. W innym miejscu skargi podała ona bowiem, że w 1977 r. stwierdzono naruszenie w toku budowy na sąsiedniej działce granicy pb (...) i "w zamian ustanowiono odpowiednią służebność gruntową – z urzędu na całej szerokości parceli (...)". W kwestii pozostałych zarzutów skargi zgodzić się należy ze stanowiskiem WINGiK, że znaczna ich część nie dotyczy kontrolowanego postępowania, a zatem nie mogła być skutecznie podniesiona w skardze. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.