II SA/Gl 286/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi D. P. i C. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 125/01, uchylona została ze skargi B. S. ostateczna decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej ŚWINB ) z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w Ż. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W związku z opisanym wyrokiem po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. ŚWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. ( dalej PINB ) z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu nakazanych wyrokiem NSA oględzin terenu inwestycji, a także przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej prowadzonej budowy, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym w oparciu o art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nałożył na inwestorów D. i C. P. obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej drogi dojazdowej do budowanego budynku mieszkalnego. Wymieniona ekspertyza miała ocenić wpływ budowanej drogi na zmianę stosunków wodnych na sąsiednich działkach oraz podać sposób doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami i uwzględnienia ochrony interesów osób trzecich. Następnie organ pierwszej instancji, kierując się sporządzoną ekspertyzą i powołując się na art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia przedmiotowej drogi do właściwego stanu technicznego niepowodującego uciążliwości dla terenów sąsiednich. W szczególności organ nakazał wykonanie spadku poprzecznego i podłużnego drogi o określonych parametrach, a także realizację odpowiedniego odwodnienia drogi z zakazem odprowadzania wody deszczowej poza teren nieruchomości. Orzeczenie to jednak w wyniku rozpatrzenia odwołania D. i C. P. zostało uchylone przez ŚWINB w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy w rozstrzygnięciu tym nakazał organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a to z uwagi na zawarty w odwołaniu zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego, bowiem jak podnieśli inwestorzy budowa budynku mieszkalnego i inwestycji towarzyszących nie została jeszcze zakończona. Wskazał także, że zatwierdzony decyzją Wójta Gminy W. G. z dnia [...] r. plan zagospodarowania działki stanowiący część zatwierdzonego projektu budowlanego nie spełniał wymogów zawartych w § 8 ust. 1, pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 2, 3 i 6 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. nr 140, poz. 906 ). Zgodnie z przytoczonymi przepisami projekt zagospodarowania działki powinien bowiem określać: ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu oraz sposób odprowadzania wód opadowych z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości. Powyższe braki powodują zdaniem organu odwoławczego konieczność ingerencji w proces budowlany organów nadzoru budowlanego. Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej, a następnie w terminie określonym w ust. 4 tego artykułu wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] r. nr PINB – [...] o treści zbliżonej do wcześniej wydanej decyzji oraz określił termin wykonania nałożonych obowiązków. Inwestorzy nie zgodzili się także i z tą decyzją PINB i w kolejnym wniesionym odwołaniu domagali się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania z racji jego bezprzedmiotowości. Zdaniem odwołujących się decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z błędną wykładnią tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w opisanym wyroku NSA. Skarżący zarzucili także naruszenie decyzją organu pierwszej instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem w dniu [...] r. zgłosili Staroście Ż. zamiar przystąpienia do użytkowania wybudowanego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi. Ponadto wskazali na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego ( art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) mające istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, a wreszcie naruszenie przepisów § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędne uznanie pierwszeństwa postanowień tego przepisu przed art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. Zaskarżoną decyzją ( ŚWINB ) utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego decyzję PINB w Ż. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego zgodnie z wyrokiem NSA ustalono, że na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w Ż. inwestorzy D. i Cz. P. realizują wraz z budynkiem mieszkalnym drogę dojazdową do tego budynku, która ma wpływ na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Powyższe spowodowało konieczność wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazu wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z zakończeniem podstawowych robót budowlanych przy budowie drogi, organ odwoławczy uzupełnił też podstawę prawną wydanej decyzji o dodatkowy przepis art. 51 ust. 5 zawarty w znowelizowanej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawie Prawo budowlane. Wskazany przepis odpowiada wcześniej obowiązującemu przepisowi art. 51 ust. 4 tej ustawy. W skardze do sądu administracyjnego D. i C. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów procesu. Wobec decyzji ŚWINB powtórzyli oni prawie w całości zarzuty sformułowane już wcześniej w odwołaniu od decyzji PINB. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli również w zasadzie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na zgodność przeprowadzonego postępowania z przepisami prawa i podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega w szczególności na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej poppsa, Sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie toczyło się już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ), co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003 r. Jednak art. 7 ust. 1 tej ustawy nakazywał do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. W kontrolowanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie w sprawie winny więc znaleźć przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie zmian wprowadzonych wskazanym aktem prawnym. Wobec powyższego należy zauważyć, że organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji błędnie przywołał przepis art. 51 ust. 5, wprowadzony do ustawy Prawo budowlane dopiero wskazaną wyżej ustawą nowelizującą. Powyższe uchybienie nie wywarło jednak wpływu na wynik sprawy. Wskazać też należy, że skoro w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wymienionym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylił on wcześniejszą decyzję ŚWINB, to wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wiążą w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ administracji publicznej orzekający w danej sprawie. Związanie takie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wynika z normy zawartej w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Kontrolując kwestię zastosowania się orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego dla oceny prawnej zawartej w wyroku NSA, należy uznać za bezzasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisu art. 153 poppsa w zw. z art. 99 cytowanych przepisów wprowadzających – poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 21 listopada 2002 r. Zdaniem skarżących w przywołanym wyroku NSA co do zasady nie zdezawuował decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, a uchylenie zaskarżonej decyzji było spowodowane tylko brakiem w aktach wszystkich wymaganych dokumentów, a zwłaszcza pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym. Tym samym – wywodzą dalej skarżący - skoro w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie określono spadków podłużnych i poprzecznych drogi dojazdowej, nie określono czy droga ta ma być wybudowana na nasypie oraz nie określono rzędnych tego obiektu, to inwestor nie spowodował naruszenia warunków pozwolenia na budowę, a wobec tego zasadnicza wątpliwość Sądu winna zostać rozstrzygnięta bez przeprowadzania czasochłonnego i kosztownego postępowania. Powyższy wywód nie może uzyskać akceptacji Sądu, a to z dwóch względów. Po pierwsze NSA swój wyrok oparł na przepisie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA uznając, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, po drugie zaś we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd ten nakazał, nie tylko zgromadzenie kompletnej dokumentacji dotyczącej budowy, ale też przeprowadzenie ponownej wizji lokalnej w terenie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, w czasie której winny zostać zbadane wszystkie zarzuty skarżącej i innych zainteresowanych. Wspomniane zarzuty odnosiły się zaś do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu realizowanej inwestycji. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy stwierdzić, że zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisu art. 51 Prawa budowlanego, którego ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ( art. 52 Prawa budowlanego ) doprowadzenia go do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom skarżących należy wskazać, że z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, a wyłącznie, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Zwrócić należy też uwagę, że przepisy artykułu 51 ust. 1 pkt 1 i 2 znajdują zastosowanie, jeżeli roboty budowlane zostały czy są wykonywane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a nie zachodzą przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inaczej mówiąc art. 51 ust. 1 ma zastosowanie wówczas, gdy ujawniony stan faktyczny w zakresie wykonanych robót budowlanych wypełnia hipotezę art. 50 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może to mieć miejsce wówczas, gdy roboty takie są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przyjęcie, jak domagają się tego skarżący, że może to mieć miejsce wyłącznie w przypadku wykonywania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czyniłoby zbędnym umieszczenie w tym przepisie dodatkowo zwrotu "bądź w przepisach".Interpretacja prowadząca zaś do zakwestionowania potrzeby umieszczenia w akcie prawnym przepisu jest niedopuszczalna. Z tych względów należy przyjąć, że właściwy organ może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, lecz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zatem nie jest trafny zarzut, że brak było podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy roboty budowlane były wykonywane w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę domu oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro orzekające w sprawie organy ustaliły, że prowadzona przez skarżących budowa drogi dojazdowej, spowodowała zakłócenie stosunków wodnych na sąsiednich gruntach i miało to związek z istotnym naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych. Przyjdzie wskazać, że skarżący nie kwestionowali ani w odwołaniu, ani też w skardze naruszenia stosunków wodnych na sąsiednich gruntach, powyższe wynika także z treści przedłożonej przez nich ekspertyzy. W tym kontekście niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut o naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisów zawartych w § 28 ust. 2 oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to "na skutek całkowicie dowolnej, niepełnej i jednostronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego". Należy także dodatkowo stwierdzić, że rozwiązanie dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości skarżących naruszało nie tylko przepisy wymienionego rozporządzenia, ale także przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) zabraniający odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego także i z tego powodu, że została wydana już po dopuszczeniu obiektu budowlanego do użytkowania w oparciu o zawiadomienie właściwego organu dokonane w trybie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ( w brzmieniu sprzed nowelizacji ), a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w terminie określonym w tym przepisie. Odnosząc się do tego zarzutu przyjdzie wyjaśnić, że opisane zgłoszenie nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od merytorycznego rozpoznania kwestii zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami prawa. Wskazać bowiem należy, że skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego zezwala na użytkowanie tego obiektu, a nie rozstrzyga zgodności jego wykonania z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami. Dodatkowo należy zauważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia [...] r. ( k-51 ) wynika, iż wskazane zgłoszenie dotyczyło tylko częściowego zakończenia budowy na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], stąd też uzasadnione było wydanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. Z przytoczonych względów na mocy art. 151 Poppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.