II SA/Gl 286/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażystka Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku M. T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę kompleksu [...] "[...]" wraz z drogą klasy "Z", parkingami, drogami, infrastrukturą i budynkami technicznymi, uzbrojeniem podziemnym i elementami reklamowymi – na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Ż.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. F. oraz S. J. – jako właściciele nieruchomości sąsiednich. Nadto, Stowarzyszenie "A" w Ż. wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania stwierdzenia nieważności decyzji, zaś pismem z dnia [...] 2005 r. /k. [...] t. [...] akt adm./ Stowarzyszenie zwróciło się do Wojewody o rozpatrzenie powyższego pisma jako odwołania i przyznanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Następnie pismami z daty [...] 2005 r. i [...] 2005 r. E. F. oraz S. J. cofnęli wniesione odwołanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] w wyniku odwołań E. F. i S. J. oraz Stowarzyszenia "A" orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji cofnięcia odwołania, wniesionego przez E.F. i S.J. – przy braku przesłanek z art. 137 kpa, jako że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, ani interesu społecznego. Gdy zaś idzie o wniosek Stowarzyszenia o uchylenie decyzji Starosty Ż., organ II instancji mając na uwadze oświadczenie, iż wniosek ten należy potraktować jako odwołanie, a ponadto, fakt, że wniosek ten został złożony przed upływem terminu do złożenia odwołania, stwierdził iż podmiot ten nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w świetle art. 28 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Z tych względów Wojewoda dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie "A" w Ż. wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 137 kpa poprzez uwzględnienie cofnięcia odwołania w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji narusza art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło bowiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która utraciła ważność wobec utraty mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę jej wydania. Nadto, inwestor nie dysponował wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane w dacie złożenia oświadczenia, a prawo to uzyskał dopiero w dniu [...] 2004 r., zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r. nie została należycie opublikowana, stąd inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia innego organu. Skarżący zarzucił też nieprawidłowości w zakresie kompletności dokumentacji budowlanej. Wreszcie, w ocenie Stowarzyszenia, decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 9 kpa. Pismem z dnia [...] 2005 r. Wojewoda wyjaśnił bowiem, że wniosek Stowarzyszenia zostanie rozpatrzony jako odwołanie jedynie pod warunkiem uzupełnienia braków formalnych podania i zmiany jego formy, wprowadzając w ten sposób w błąd Stowarzyszenie. Doszło bowiem wpierw do przyznania Stowarzyszeniu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, a następnie do odmowy rozpoznania odwołania jako wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W związku z przeniesieniem pozwolenia na budowę na podstawie decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. na rzecz "B" Sp. z o.o. w K., pismem z dnia [...] 2006 r. Spółka zgłosiła udział w postępowaniu sądowym domagając się odrzucenia skargi ze względu na brak legitymacji po stronie skarżącego Stowarzyszenia względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uczestnik postępowania S. J. pismem z dnia [...] 2006 r. poinformował o wycofaniu wszystkich zarzutów, związanych z budową [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Po myśli art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zarówno z treści skargi, jak i pism złożonych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca nie powołuje się na istnienie własnego interesu prawnego, lecz status organizacji społecznej. Stowarzyszenie zgłosiło przy tym udział w postępowaniu administracyjnym i w efekcie zakwalifikowania jej pisma jako odwołania od decyzji organu I instancji, zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże kwestionowana decyzja zapadła równocześnie jako wynik rozpoznania odwołania, wniesionego przez E. F. i S. J. – właścicieli nieruchomości sąsiednich, legitymujących się z tej racji własnym interesem prawnym. Aczkolwiek budzi wątpliwości fakt łącznego rozpoznania przez organ odwoławczy obydwu środków, wniesionych przez podmioty w różnej sytuacji prawnej, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przyjąć jednak należy, iż w takiej sytuacji skarżące Stowarzyszenie wyczerpało formalny wymóg, a mianowicie brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, iż Stowarzyszeniu przysługuje legitymacja czynna. Ustawodawca jednoznacznie wskazał bowiem, iż organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stąd też sprawa legitymacji czynnej wymaga odrębnego rozważenia, gdy idzie o rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w zakresie odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie oraz odrębnego odwołania E. F. i S. J.. Po myśli art. 127 § 1 kpa, prawo do odwołania od decyzji przysługuje stronie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony w razie dopuszczenia do udziału w drodze postanowienia, wydanego w trybie art. 31 § 1 kpa. Jednakże ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/, nadano nowe brzmienie przepisowi art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, stanowiąc iż stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/. Nie budzi wątpliwości, iż skarżące Stowarzyszenie nie zalicza się do tego kręgu podmiotów. Nadto, z mocy art. 28 ust. 3 znowelizowanego Prawa budowlanego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 kpa. Jak wyjaśniono w literaturze, mimo takiego unormowania, organizacje społeczne mogą uczestniczyć w procesie budowlanym na mocy odrębnej regulacji /np. organizacje ekologiczne z mocy art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, vide: W.Szwajdler, T.Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany, zagadnienia administracyjno-prawne, Dom Organizatora, Toruń 2004, str. 178 i nast./. Jednakże skarżące Stowarzyszenie nie ma statusu organizacji ekologicznej. Zgodnie z regulaminem działalności, znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego oraz dołączonym do skargi /k. [...] akt sądowych/, do podstawowych celów Stowarzyszenia należą: 1) [...], 2) [...], 3) [...], 4) reprezentowanie stanowisk i opinii członków wobec organów administracji państwowej i samorządowej, 5) współdziałanie w inicjatywach oraz uczestnictwo w pracach na rzecz lokalnych potrzeb społecznych, kulturalnych i gospodarczych, 6) wspieranie wszelkich inicjatyw zmierzających do rozwoju infrastruktury turystycznej i przemysłowej oraz zwalczaniu bezrobocia, 7) współdziałanie w tworzeniu i opiniowaniu projektów gospodarki przestrzennej regionu, 8) zbieranie środków finansowych na realizację zadań statutowych, 9) promocja podmiotów – członków Stowarzyszenia, 10) gromadzenie środków na akcje charytatywne, wpieranie oświaty i kultury, 11) organizowanie spotkań w celach informacyjnych i pomoc prawna dla członków Stowarzyszenia, 12) współpraca z innymi stowarzyszeniami w zakresie określonym statutem. Tak określony zakres statutowej działalności Stowarzyszenia wykluczał w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, jego udział w sprawie o pozwolenie na budowę. Z braku statusu strony skarżącemu nie przysługiwało zatem prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 kpa. W takiej zaś sytuacji, prawidłowo organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek wniesienia odwołania przez skarżące Stowarzyszenie /art. 138 § 1 pkt 3 kpa/. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] 2004 r. stanowiącym wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie uznał prawa Stowarzyszenia do wniesienia odwołania, ani też nie przyznał mu statusu strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje bowiem w drodze postanowienia. Nadto, zgodnie z normą z art. 9 kpa, organ odwoławczy zobligowany był do wyjaśnienia rzeczywistej woli i intencji Stowarzyszenia /które wszak w piśmie z dnia [...] 2004 r. zwróciło się o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu/, informując iż decyzja Starosty Ż. nie jest ostateczna i może być kwestionowana w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić też przyjdzie, iż w postępowaniu odwoławczym Stowarzyszenie reprezentowane było przez adwokata, który pismem z dnia [...] 2005 r. zgłosił udział do sprawy odwołania /k. [...] t. [...] akt adm./. Taki stan rzeczy czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 9 kpa, a w konsekwencji prawidłowo Wojewoda potraktował pismo Stowarzyszenia, jako odwołanie od decyzji organu I instancji i z braku przymiotu strony, umorzył postępowanie w tym zakresie. Zatem w tym zakresie skarga jest bezzasadna. Odrębnych rozważań wymaga nadto skarga w tej części, w jakiej kwestionowana jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek wniesienia odwołania przez E. F. i S. J., następnie cofniętego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżące Stowarzyszenie nie jest uprawnione do wniesienia skargi na decyzje w zakresie rozstrzygającym odwołanie tych osób. Sprawa ochrony uprawnień właścicielskich podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do gruntu w zasięgu oddziaływania inwestycji, a więc strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie należy bowiem do zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia w świetle przytoczonych wyżej postanowień regulaminu. Skarżące Stowarzyszenie powołane zostało do obrony interesów gospodarczych jego członków. Tak określony statutowy cel działalności nie ma żadnego związku z ochroną prawa własności, z którego wynika interes prawny E.F. i S.J.. Skoro na podstawie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi jedynie w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, stwierdzić należy, iż skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do kwestionowania zgodności z prawem decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek odwołania E.F. i S.J.. Zatem skarga i w tym zakresie podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot – bez badania merytorycznej zasadności zarzutów naruszenia art. 137 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.