II SA/Gl 286/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" w S. na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie naruszenia zasad i trybu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 lutego 2017 r. "A" w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na Prezydenta Miasta S. wskazując na naruszenie przez ten organ zasad i trybu uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. Zdaniem strony skarżącej Prezydent nie przedstawił Radzie Miejskiej pełnej listy zgłoszonych przez nią uwag do projektu studium, nieuwzględnionych przez ten organ wbrew obowiązkowi z art. 11 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778). Udzielając odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta S. wniósł m.in. o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wskazując na regulację art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na wezwanie sądowe w dniu 31 maja 2017 r. strona skarżąca nadesłała do Sądu pismo, w którym potwierdziła, że jej skarga dotyczy niewykonania wskazanego na wstępie obowiązku przez Prezydenta Miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosowanie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne, - niektóre postanowienia - inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, - inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w tym przepisie. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Ppsa). Powyższe wyszczególnienie jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Przenosząc powyższą regulację na grunt niniejszej sprawy wskazać wymaga na wstępie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Z art. 11 powyższej ustawy wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium; 3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1; 4) sporządza projekt studium, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 5) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium; 6) uzgadnia projekt studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa; 7) uzgadnia projekt studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do określonych tym przepisem organów; 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; 10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami; 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium; 12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Nadto, zgodnie z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy, studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia studium, a jednym z etapów procedury sporządzania studium jest wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłaszania uwag. Z brzmienia art. 11 pkt 12 ustawy wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje zmiany projektu. Ustawa nie reguluje tej czynności wprost, ograniczając się do nakazu "przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag". Jest to zatem jeden z etapów postępowania planistycznego i czynność ta, podejmowana w ramach procedury uchwalania studium, nie podlega odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Dopuszczalne jest natomiast wniesienie skargi na uchwałę w sprawie studium. W skardze tej możliwe jest zaś zawarcie zarzutów w odniesieniu do aktów i czynności podjętych na etapie przed uchwaleniem spornej uchwały. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia studium, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania studium, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przywołane okoliczności stanowią podstawę do uznania, że niniejsza skarga "A" w S. jest niedopuszczalna, co obliguje Sąd do jej odrzucenia, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Na marginesie wyjaśnić wymaga, że wskazany przez organ w odpowiedzi na skargi art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotem skargi nie uczyniono rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta o nieuwzględnieniu uwag dotyczących projektu studium. Niemniej regulacja ta potwierdza, że celem ustawodawcy było uproszczenie i znaczne przyśpieszenie procedury planistycznej poprzez ustalenie zasady niezaskarżalności do sądu administracyjnego określonych w tym przepisie rozstrzygnięć wydanych na poszczególnych etapach tej procedury. Nie pozbawiono jednak możliwości kwestionowania już podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnych, dając podmiotom, mających w tym interes prawny i których interes prawny został naruszony, prawo do skutecznego wniesienia skargi na taką uchwalę do sądu administracyjnego.