II SA/Gl 288/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie NSA Łucja Franiczek, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego na działce nr A przy ul. A w W.. Określił funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony terenu i obiektów budowlanych w zakresie wynikającym z Prawa górniczego. Wskazał, iż linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1: 500, stanowiącej załącznik graficzny decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27.03.2003 roku wykazała dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr A. Trzy odrębne odwołania od powyższej decyzji złożyli F. W., P. M. oraz S. B.. Wszyscy odwołujący się podnieśli, że działka na której projektuje się budowę pawilonu jest zadrzewionym zieleńcem, znajdują się na niej nie zinwentaryzowane kanały, a nadto sieć sklepów w rejonie inwestycji jest wystarczająca i kolejny obiekt jest zbędny. Do akt administracyjnych wpłynęło także pismo inwestora (z dnia [...].2004 r.) J. K., który zaprzeczył by działka nr A była zieleńcem. Podał, że rosną na niej tylko dwa drzewa: śliwa i grusza. Wyraził pogląd, że odwołujący się wyrażają sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji z uwagi na fakt, że sami prowadzą w pobliżu identyczną działalność (sprzedaż kwiatów), której wykonywaniem zainteresowany jest inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – decyzję organu I instancji. W motywach organ odwoławczy podał, że jego zdaniem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Następnie odniósł się do zarzutów odwołań podnosząc, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest brany pod uwagę dotychczasowy stan zagospodarowania działki będącej przedmiotem wniosku. Stan ten jest uwzględniony na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na ewentualną wycinkę drzew inwestor będzie musiał uzyskać zezwolenie, o ile przepisy prawa tego wymagają. Także uwzględnienie istniejącej sieci kanalizacyjnej nastąpi dopiero na tym etapie. Odprowadzanie ścieków zostało określone w dziale V decyzji organu I instancji. Natomiast wykonywanie obowiązków projektanta przez pracownika organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie daje podstaw do zastosowania przepisów art. 24-27 kpa, albowiem w postępowaniu o warunki zabudowy nie jest wymagany żaden projekt. P. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powtórzył zarzuty wcześniej zawarte w odwołaniu, a nadto wskazał na brak właściwego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zarzucił, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań art. 107 § 3 kpa. Podał, że w postępowaniu został pominięty W. M., właściciel sąsiedniej nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec uznania decyzji organu I instancji za zgodną z prawem, nie był on zobowiązany do ponownego wszechstronnego rozważenia wszystkich niezbędnych przesłanek i dlatego ograniczył się jedynie do wyjaśnienia zarzutów skarżących stawianych w odwołaniu. Przyznał, że załącznik mapowy nie spełnia wymogów w zakresie odpowiednich adnotacji, podpisów i pieczęci, tym niemniej z jego treści wynika, że stanowi załącznik do decyzji organu I instancji. W. M. nie został uznany za stronę postępowania przez organ I instancji, co oznacza, że organ ten nie uznał by miał on interes prawny (uprawnienie) w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do regulacji zawartej w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w następstwie przeprowadzonej kontroli stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane są stosownie do treści art. 6 kpa działać na podstawie przepisów prawa, zatem zobowiązane są do przestrzegania regulacji wynikającej z przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki sformułowane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się w oparciu o regulacje zamieszczone w art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588). W art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Stosownie natomiast do przywołanego rozporządzenia w celu ustalenia spełnienia tych warunków, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru wyznacza się na mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka zawiera część tekstową i graficzną. W części tekstowej przede wszystkim należy wykazać, że zostały spełnione warunki do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy (art. 61 ust. 1-5) oraz zamieścić ustalenia wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, natomiast część graficzna składa się z mapy na której organ, wydający decyzję, dokonał oznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – obszaru analizowanego, zawierające część tekstową i graficzną. W rozpoznawanej sprawie organy przedłożyły Sądowi akta administracyjne, które uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli wydanych decyzji. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak analizy graficznej sporządzonej na właściwej mapie, a analiza słowna została ograniczona do analizy istniejących współczynników zabudowy działek sąsiednich i parceli nr A. Zdaniem Sądu nie został też do decyzji I instancji dołączony załącznik mapowy o którym mowa w art. 54 pkt 3 ustawy. Za załącznik taki nie może być bowiem uznana kopia mapy zasadniczej w skali 1:500, opisana jako załącznik graficzny nr 1 bez wskazania, iż jest to załącznik do decyzji organu I instancji, pieczęci organu i podpisu. Na mapie tej uwidoczniono – jak wynika z umieszczonej na niej legendy – linie rozgraniczające teren działki, linie dopuszczalnej zabudowy i linie obszaru analizowanego. Na mapie tej brak więc linii rozgraniczających teren inwestycji, bowiem granice działki nie muszą być identyczne z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i chyba w tej sprawie nie są skoro działka A przylega do ul. A (ustawa o drogach publicznych z 21.03.1985 r., ul. A jest drogą powiatową). Oznacza to, ze wydana decyzja o warunkach zabudowy w istocie nie zawiera załącznika graficznego, wyznaczającego linie rozgraniczające przedmiotowej inwestycji. Z kolei sama decyzja organu I instancji nie wskazuje i nie omawia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, od spełnienia których uzależnione jest wydanie tej decyzji. W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji należy wyraźnie wskazać na działkę (działki) sąsiednie, dostępne z tej samej ulicy co działka objęta wnioskiem, scharakteryzować jej zabudowę i dopiero po przyjęciu, że zabudowa ta pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, określić te wymagania. Należy też wyraźnie wskazać i uzasadnić spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1. Omówienie spełnienia tych warunków w samej decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem zastąpione analizą graficzną i słowną, nawet gdy spełnia ona wymogi ustawy i rozporządzenia, co ewidentnie wynika z art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami, stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z prawem. Tym twierdzeniem organ odwoławczy zastąpił swój obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Naruszył więc zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego dopiero następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, a w sytuacjach wyjątkowych podjęcie decyzji, przewidzianej art. 138 § 2 kpa. W postępowaniu ponownym sprawa trafi w pierwszym rzędzie do organu I instancji, który powinien przeprowadzić stosowne postępowanie, kierując się naprowadzeniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. Już na tym etapie organ I instancji powinien rozważyć, czy w prowadzonym postępowaniu w charakterze strony nie powinien wziąć udziału W. M., właściciel działki nr B, która była objęta analizą współczynników zabudowy działek sąsiednich. Powyższe wskazania wiążą jedynie w przypadku dalszego braku planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka. Jeżeli natomiast wskutek odwołania doszłoby do kontroli decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien baczyć – wydając decyzję w II instancji – na swoje obowiązki określone w art. 138 kpa oraz fakt, że jego decyzja winna także spełniać kryteria art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.