II SA/Gl 289/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę su. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB ) nakazał S. i S. G. rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego od strony ul. [...] w T. stanowiącego część ogrodzenia działki nr [...]. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej Prawo budowlane). W jej uzasadnieniu organ I instancji podał, że będący przedmiotem postępowania mur oporowy o długości 43,5 m został wykonany z kamieni oraz zbrojonego betonu. Zrealizowano go między istniejącym wcześniej ogrodzeniem posesji, a jezdnią ul. [...]. Przedmiotowy mur ma szerokość przy podstawie ok. 90 cm, a w górnej części ok. 50 cm, zaś jego wysokość wynosi od 90 do 110 cm. Roboty budowlane przy realizacji tego obiektu miały miejsce między wrześniem 2000 r., a wrześniem 2003 roku, a inwestorzy nie uzyskali na ich prowadzenie pozwolenia na budowę. Ulica [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w liniach rozgraniczających winna docelowo posiadać szerokość 10 m. Zatem skoro krawędź muru oporowego jest usytuowana w odległości 1,5 m od osi jezdni to – zdaniem PINB – taki stan rzeczy narusza ustalenia planu miejscowego i zrealizowana inwestycja nie może podlegać legalizacji. W konsekwencji zaś należało orzec rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji S. G. podał, że ul. [...] jest drogą polną i na dowód swoich twierdzeń powołał się na wyrys mapy ewidencyjnej z dnia 6 stycznia 1989 r. oraz kopię rysunku ilustrującego usytuowanie jego budynku mieszkalnego opatrzonego pieczęcią Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Wydziału Budownictwa i Architektury pochodzącego najprawdopodobniej z 1959 r. Wskazał, że stan prawny przedmiotowej drogi nie został dotychczas uregulowany i przebiega ona na odcinku 90 m2 jego działką. W 1960 r. na skarpie przyległej do tej drogi postawił on płot. W tym czasie skarpa była też obrośnięta drzewami śliw, co utrudniało przejazd większym samochodom. W 1975 r. z jego inicjatywy jako radnego gminy C. wybudowano drogę asfaltową, która kosztem jego działki została poszerzona do 2m. W 1986 r. okazało się jednak, że droga ta jest za wąska dla maszyn rolniczych i kolejny raz pozwolił ją poszerzyć kosztem swojej działki do szerokości 3 m. Mur oporowy musiał wykonać, gdyż ziemia ze skarpy osuwała się na drogę. Wskazał, że ustalenia planu miejscowego dotyczące szerokości ul. [...] są nierealne, bowiem wzdłuż tej drogi jest 3 metrowa skarpa, na której na wysokości 1,5 m stoi płot, następnie rząd 30 tui rosnących za płotem i kolejna skarpa o wysokości 1,2 m. Zauważył wreszcie, że opisana droga na odcinku o szerokości 1,20 m biegnie po jego działce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej WINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał, że przedmiotowy mur oporowy jest obiektem budowlanym i jego budowa wymagała pozwolenia na budowę i to nawet gdyby został on zrealizowany nie wzdłuż drogi, ale wewnątrz działki. Powołane w odwołaniu okoliczności dotyczące powstania drogi, wzdłuż której zrealizowany został ten obiekt są w tej sytuacji pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważył, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. Nr [...] i opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...] ul. [...] została oznaczona symbolem "DG-D – istniejące i projektowane drogi gminne klasy D o docelowych szerokościach 10 m w liniach rozgraniczających i przekrojach jednojezdniowych". Zgodnie z oświadczeniem inwestora przedmiotowy mur został wybudowany w latach 2001 – 2003, co powoduje, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy obowiązującego Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego S. G. domagał się wyjaśnienia przez Sąd przedmiotowej sprawy. Zarzucił nierzetelne przeprowadzenie przez pracowników organu i instancji oględzin ( wizji lokalnej ) wykonanego muru oporowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych dotyczące terminu rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu ( zgodnie z jego twierdzeniem budowę rozpoczął 15 marca 2001 r., a nie jak przyjęto we wrześniu tego roku ). Wskazał, że PINB nie uwzględnił w swojej decyzji, że na całej długości muru jest bardzo strome ok. 70 m wzniesienie, a płot został usytuowany w połowie 3 metrowej skarpy. Ul. [...] ma tylko 700 m długości, jest drogą wewnętrzną, a jej szerokość nigdzie nie przekracza 3 m "chyba, że z korytkami do jej odwadniania". Skarżący powtórzył też argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że część drogi przebiega na głębokości 1 m po jego działce. Zakwestionował też zapisy planu miejscowego zarzucając naruszenie obowiązującej procedury jego uchwalania. Podał wreszcie, że dopiero w 2004 r. toczyło się postępowanie przed sądem dotyczące prawa własności przysługującego Gminie do przedmiotowej drogi. Wskazał, że urzędnicy gminni nie troszczą się o stan techniczny tej drogi oraz, że wykonane przez niego prace umożliwiły przejazd po tej drodze. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę muru oporowego, a usytuowanie tej inwestycji nie uwzględnia przyszłych zamierzeń Gminy dotyczących poszerzenia tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził kierując się także wskazaniami zawartymi w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), a zatem nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego konstrukcje oporowe, do jakich zaliczyć należy zrealizowany przez skarżącego mur oporowy są budowlami. Przez konstrukcję oporową należy rozumieć, zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 63, poz. 735 ), rozumieć budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Realizacja takiej budowli polegała na budowie, przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu ( art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ). Inwestor przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego muru oporowego winien zaś legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy ), gdyż tego rodzaju budowa nie została objęta przepisami art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które zezwalają na przystąpienie do budowy na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego samowolnej realizacji takiego obiektu jest on zobowiązany do wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy tego artykułu dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów. Może to jednak mieć miejsce, jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności : a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 48 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy ) i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem ( art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy ). Na terenie, na którym został zrealizowany przedmiotowy mur oporowy obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z rysunkiem tego planu ul. [...] położona w miejscowości T. i oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] zaliczona została do istniejących i projektowanych dróg klasy D drogi dojazdowe, które stosownie do § 35 ust. 1 tekstu planu winny mieć docelowo szerokość 10 m w liniach rozgraniczających i przekrój jednojezdniowy. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a co zatem idzie stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu, który je ustanowił ( art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.). Bezsporne w sprawie jest, że samowolnie wybudowany przez skarżącego wzdłuż ul. [...] mur oporowy został usytuowany na odcinku 43,5 m w odległości ok. 1,5 m od osi drogi. Powyższa okoliczność w zestawieniu z przywołanymi wyżej regulacjami zamieszczonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C. powoduje, że nie było prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej i orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę przedmiotowego muru oporowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że w pierwszym rzędzie pozbawionym znaczenia w sprawie jest fakt zrealizowania przez skarżącego przedmiotowej konstrukcji oporowej na własnym gruncie. Na wynik sprawy nie miało wpływu precyzyjne ustalenie terminu rozpoczęcia budowy, albowiem bezsporne jest, że miało to miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r., a zatem już pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co wyłączyło możliwość zastosowania w sprawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Co się tyczy prawidłowości przeprowadzonego przez PINB dowodu z oględzin to wskazać przyjdzie, że skarżący oraz jego małżonka zostali prawidłowo powiadomieni o ich terminie. Pismo zawierające zawiadomienie o tych oględzinach nie zostało co prawda podjęte przez adresatów, jednak jak wynika z zamieszczonej na nim adnotacji było ono dwukrotnie awizowane przez pocztę, a zatem należy uznać, że zostało doręczone w trybie zastępczym określonym w art. 44 k.p.a. Jak wynika z protokołu oględzin skarżący oraz jego żona S. G., wzięli zresztą w nich udział. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji były także podniesione w skardze okoliczności dotyczące toczących się sporów o przysługujące gminie prawo własności do działki nr [...], którą przebiega ul. [...]. W przedmiotowym postępowaniu nie mogły także zostać skutecznie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury planistycznej przy podejmowaniu przez Radę Gminy C. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozważył także podniesione przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące niespełniania przez ul. [...] parametrów drogi publicznej. Okoliczność ta powoduje, że ulica [...] nie spełnia kryteriów pozwalających zaliczyć ją do drogi gminnej i stanowi tym samym drogę wewnętrzną. Powoduje to w konsekwencji, iż do tego odcinka ul. [...] nie mają zastosowania niektóre przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, ze zm.), a w szczególności przepisy zamieszczone w art. 43 tej ustawy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. Do ul. [...] ma jednak zastosowanie przywołany wyżej § 35 ust. 1 planu miejscowego, gdyż w przepisie tym wyraźnie wskazano, że należy go odnosić nie tylko do istniejących dróg gminnych, ale także do dróg projektowanych. Konsekwencją takiego uregulowania jest uznanie, że pasy gruntów położone wzdłuż takich dróg wewnętrznych stanowią na mocy przepisów planu miejscowego rezerwę terenu pod projektowaną budowę dojazdowych dróg gminnych. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. su.