II SA/Gl 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr - w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną czynność Starosty [...] o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego nr [...] wykonanego przez geodetę A. W. i orzeka, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. A. W. pismem z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "na wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego" odnoszących się do przebiegu linii granicznej między działkami nr 1, której jest współwłaścicielem, oraz nr 2, położonych w S. przy ul. [...]. Na wezwanie Sądu skarżąca w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. oznaczyła Starostę [...] jako organ, którego działanie zaskarża, wskazując że bezpodstawnie wprowadził zmiany do operatu ewidencyjnego, czego dowodem jest mapa ewidencyjna. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego poprzedzało pisemne wezwanie Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa (pismo A. W. z dnia [...]r.). W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podał, że ewidencja gruntów i budynków założona została na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Zarejestrowano wówczas faktyczny stan użytkowania gruntów na podstawie pomiarów w terenie przy udziale zainteresowanych. Działka nr [...] o powierzchni 0,1030 ha figurowała w rejestrze od założenia ewidencji, a w wyniku przeprowadzenia postępowania scaleniowego w latach 1983 – 1991, w którym E. C. - właściciel tej działki, brała udział, działka ta otrzymała nr 1. Obecnym współwłaścicielem działki jest A. W.. Od szeregu lat pomiędzy właścicielami tej działki, a działką sąsiednią nr 2 (poprzedni numer sprzed scalenia [...]) istnieje spór graniczny. Toczyła się sprawa o rozgraniczenie, która została przekazana do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Z., który postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] zawiesił postępowanie wobec niewpłacenia przez E. C. zaliczki na biegłego geodetę. Starosta [...] wskazał następnie, że w 2007 r. zgłoszona została praca geodezyjna przez geodetę A.W. dotycząca wznowienia granic działek 2 i 3 (nr [...]). Geodeta do pomiarów przyjął zarysy szkiców z 1945 r. i z założenia ewidencji gruntów z lat 1960 - 62, częściowo operat scaleniowy wykonany w latach 1983 – 91. Operat pomiarowy z rozgraniczania oparty był na tych operatach i zarysach. Geodeta potwierdził dane co do przebiegu linii granicznej i nie wykazał istnienia błędów w dokumentach w terenie. To opracowanie geodezyjne został przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Starosty spór graniczny między działkami nr 2 i 1 nie został rozstrzygnięty w drodze postępowania o rozgraniczenie. Skarżąca A. W. na rozprawie przed Sądem w dniu 12 września 2012 r. poparła skargę i wskazała dodatkowo, że domaga się usunięcia wprowadzonej do operatu mapy ewidencyjnej i zasadniczej wykonanej przez A.W.. Dodała, że E. C., jej poprzedniczka prawna, nie brała udziału w scaleniu, a podpis na dokumentach rozgraniczeniowych został sfałszowany. Uczestniczka postępowania M. P. (właściciel działki nr 2) wniosła o odrzucenie skargi stwierdzając, że w wyniku przeprowadzenia wznowienia granic nie doszło do zmiany przebiegu granicy między działkami nr 2 i nr 1. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Właściwe potraktowanie wniesionej skargi, zgodnie z intencjami skarżącej, w pierwszej kolejności wymaga odniesienia się do stanu prawnego dotyczącego sposobu i trybu uwidaczniania zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków, którą prowadzą starostowie, obejmuje szereg informacji dotyczących m.in. gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz budynków – ich usytuowania, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Wszystkie te informacje zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi w § 44 pkt 2, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia) zarówno z urzędu, jak i na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku uzyskania przez starostę kompletnych dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, aktualizacja operatu ewidencyjnego przez wprowadzenie do niego zmian następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W takim więc wypadku załatwienie sprawy nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta zgodnie z treścią § 47 ust. 3 rozporządzenia, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, ma dwie możliwości: albo wezwie zgłaszającego zmiany do dostarczenia wszystkich dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji, a zatem zastosuje tryb przewidziany w art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, albo przeprowadzi w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne i załatwi sprawę w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wprowadzenie udokumentowanych zmian do ewidencji gruntów i budynków następuje w dwojakim trybie: czynności materialnotechnicznej w postaci dokonania zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia albo w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, ONSA i WSA 2010 r. Nr 2, poz. 26). Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, podlegają włączeniu do operatu ewidencyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że włączenie lub odmowa włączenia opracowania geodezyjnego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10 – Lex nr 603714 i wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 521/10 – Lex nr 758238, orzeczenia dostępne także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Taką czynnością jest również wprowadzenie przez starostę do bazy danych ewidencyjnych zmiany wynikającej z opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Tym samym wymienione czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niezbyt precyzyjnie formułując żądanie podważa czynność Starosty [...], w oparciu o którą w operacie ewidencji gruntów i budynków dokonano zmiany na podstawie opracowania geodezyjnego uprawnionego geodety A.W., przyjętego w dniu [...]r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nr [...] . Zdaniem skarżącej bezpodstawnie został określony przebieg granicy między działkami nr 2 i 1 w oparciu o pracę geodezyjną A.W., czego dowodem jest mapa ewidencyjna, wykonana po wprowadzeniu zmiany, różniąca się od mapy ewidencyjnej przed przyjęciem tego opracowania do zasobu. Zdaniem Sądu, tak rozumiana skarga wniesiona na czynność Starosty [...] jest dopuszczalna. Skarżąca mająca niewątpliwie interes prawny przed jej wniesieniem do sądu wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...]r.). Na wezwanie to Starosta udzielił A. W. odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r. Mając na względzie, że organ nie udokumentował daty doręczenia tego pisma skarżącej, a nadto biorąc pod uwagę brak stosownego pouczenia o środku zaskarżenia, uznać należało, że skarga złożona została w terminie określonym w art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ w toku postępowania nie wyjaśnił zasadniczej, zdaniem Sądu, kwestii, mianowicie na jakiej podstawie wykonane zostało przez geodetę A.W. opracowanie geodezyjne nr [...], przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]r. Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) reguluje m.in. szczegółowe zasady i tryb zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że na podstawie przepisów tego rozporządzenia geodeta zgłosił pracę w celu "wznowienia granic" działek nr 2 i 3 z działkami sąsiednimi, a w trakcie czynności dostrzegł, że przebieg granicy między działką nr 2 (właściciel M. P.), a działką nr 1 (współwłaściciele A. W., A.W. i B.W.) nie na całej długości, lecz na odcinku graniczącym z drogą publiczną (ul. [...]) jest sporny, czego dowodem są zapisy w protokole granicznym z dnia 8 września 2009 r. Ani geodeta, ani następnie Starosta [...] nie dostrzegli, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, które wykazuje się w ewidencji, może nastąpić w ściśle określonych przez przepisy przypadkach: w postępowaniu rozgraniczeniowym w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zasiedzeniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (§ 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Jest okolicznością bezsporną, że dokumentacja geodezyjna nie została sporządzona na potrzeby któregokolwiek z wymienionych postępowań, w każdym razie organ nie wykazał, by w rzeczy samej na potrzeby jednego z wymienionych postępowań służyła ta dokumentacja (w odniesieniu do przebiegu granicy). Jeśli zaś praca geodezyjna nie miała na celu ustalenia przebiegu granicy, to rodzi się pytanie o cel tego opracowania, skoro w ocenie organu nie doszło do zmiany uwidocznionej w ewidencji granicy między działkami. W trakcie sporządzania dokumentacji geodezyjnej uwidocznił się, znany organowi i zainteresowanym, trwający od kilkudziesięciu lat spór graniczny, a pomimo tego utrwalono przebieg linii granicznej pomiędzy punktami 51 i 51 (k. 64 na odwrocie i k. 65 akt administracyjnych). Zakładając nawet, że istniały warunki do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej w odniesieniu do przebiegu granicy między działkami nr 2 i 1, jej ustalenie na gruncie mogło być dokonane w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie (§ 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). A. W. została co prawda zawiadomiona o czynnościach z udziałem geodety w dniu 8 września 2009 r., stawiła się w wyznaczonym miejscu, jednakże wskazała na istniejący spór graniczny, w konsekwencji nie podpisała z tego powodu protokołu granicznego. W swych rozważaniach w odniesieniu do tego zagadnienia dodatkowo umknęło Staroście, że A. W. nie jest jedynym właścicielem działki nr 1, co było znane organowi, skoro w operacie ewidencji dokonał w dniu 18 maja 2010 r. stosownej zmiany na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt I [...]. Brak zaś jest podstaw do przyjęcia, by A. W. względnie również zawiadomiony o czynnościach E. C. zostali umocowani przez pozostałych współwłaścicieli (B.W. i A. W.). Wbrew stanowczym twierdzeniom Starosty [...] przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie geodezyjne A.W. nie zawierało tylko jednej zmiany polegającej na wkartowaniu na mapę ewidencyjną budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 2, zgodnie z mapą zasadniczą oraz pomiarem w terenie. Opracowanie geodezyjne oznaczało bowiem przebieg linii granicznej działek nr 2 i 3 z wszystkimi sąsiednimi działkami, także więc na spornym odcinku między działkami nr 2 i 1. Geodeta A.W. bazował co prawda na szkicu polowym z roku 1945 oraz na mapach ewidencyjnych z założenia ewidencji (1960 – 62) oraz po scaleniu gruntów (1983 – 91), ale także na opinii geodety S.B. z 1987 r. wykonanej na potrzeby postępowania sądowego (w opinii mowa jest o tym, że "granica ewidencyjna między w/w działkami przebiega przez środek sieni przejazdowej..." k. 25 i 26). Porównanie przebiegu granicy między działkami 2 i 1 uwidocznione na mapie ewidencyjnej sporządzonej po przyjęciu do zasobu geodezyjnego opracowania geodezyjnego A.W. z granicą na tym odcinku na mapach ewidencyjnych po scaleniu oraz po pomiarach przy założeniu ewidencji gruntów prowadzi do wniosku, że granica na tych mapach nie jest identyczna. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje na trudności związane z oznaczeniem przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi w przypadku map prowadzonych w formie analogowej (zmiany na mapie zasadniczej naniósł geodeta) oraz w formie cyfrowej (w tym przypadku zmiany wykonane zostały zapewne w ośrodku prowadzącym zasób geodezyjny). Zarówno ta okoliczność, jak i fakt oczywistego sporu granicznego nakazywał organowi w sposób niezwykle staranny dokonanie kontroli przekazanej przez geodetę dokumentacji geodezyjnej, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych... Takiej wszechstronnej i rzetelnej kontroli, przed włączeniem dokumentacji do zasobu, nie dokonał Starosta [...], co tym samym czyni skargę A. W. za usprawiedliwioną. Uchybienia te odnoszące się tak do podstawy faktycznej czynności z dnia [...] r., jak i treści § 36 i § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych... zdaniem Sądu mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej czynności. Wymaga to przeprowadzenia na drodze administracyjnej ponownej kontroli opracowania geodezyjnego geodety A.W., przed dokonaniem czynności o włączeniu dokumentacji do zasobu względnie odmowie przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w całości lub w części. Wskazać przy tym należy organowi na potrzebę sporządzenia protokołu, w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości przedłożonej przez geodetę dokumentacji. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem Starosty [...], że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji i pełni funkcje techniczno-informacyjne, nie rozstrzyga więc sporów o prawa do gruntu. Jednakże, co należy podkreślić, ewidencja winna odzwierciedlać dane wynikające z przedłożonych dokumentów (w przypadku dokumentacji geodezyjnej po dokonaniu jej kontroli). W sytuacji sporu co do przebiegu linii granicznej między działkami właściwa jest droga o rozgraniczenie, na co należy zwrócić uwagę również skarżącej A. W. oraz uczestniczce postępowania M.P.. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 150 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona czynność do czasu uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu (art. 152 tej ustawy). O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżąca do czasu zamknięcia sprawy pomimo uprzedniego pouczenia nie zgłosiła wniosku o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.