II SA/Gl 29/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Powiatu Z. uzgodnił trasę i zezwolił na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym dróg powiatowych ul. [...],[...] i [...] w Z., rejon ul. [...], określając warunki lokalizacji. W podstawie prawnej podano art. 39 ust. 3 i 4 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Określając warunki lokalizacji podano, że wykopy pod kanalizację winny być wąskoprzestrzenne i zabezpieczone ściankami szczelnymi, przyłącza wykonane równocześnie z kanałem głównym, bez możliwości wykonywania metodą rozkopu po odtworzeniu konstrukcji nawierzchni i położeniu nakładki bitumicznej. Konstrukcja jezdni wykonana na przekopach winna być przystosowana do ruchu kategorii [...]. Na odcinkach zlokalizowania kanalizacji w jezdni nakazano (na określonych w decyzji odcinkach) frezowanie starej nawierzchni i wykonanie warstwy ścieralnej z asfaltobetonu. Przekroczenia drogi powiatowej w miejscach gdzie nie będzie wykonywana nakładka bitumiczna zalecono wykonać przewiertem bez naruszania konstrukcji jezdni na głębokości min. [...] m. Na odcinkach gdzie będzie wykonywana nakładka bitumiczna należy wykonać regulację istniejących kratek ściekowych i studzienek. Studzienki zlokalizowane w jezdni dostosować do ruchu ciężkiego. Nadto w przypadku wykonywania w przyszłości przebudowy lub remontu drogi ze zmianą niwelety, zobowiązano inwestora kanalizacji do dokonania na własny koszt regulacji studzienek. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budowa kanalizacji sanitarnej w jezdni powoduje uszkodzenie konstrukcji, zmniejszenie trwałości i pogorszenie warunków eksploatacyjnych, zwłaszcza gdy występują również bardzo liczne przekopy poprzeczne. W ocenie organu, odtworzenie konstrukcji jezdni na przekopach nie zapewnia odpowiedniej równości nawierzchni ( występują uskoki ). Jednakże z uwagi na zwartą zabudową oraz istniejącą infrastrukturę techniczną, organ wyraził zgodę na lokalizowanie kanalizacji w jezdni, ale pod warunkiem zachowania wymaganej technologii robót oraz wykonania nakładek bitumicznych ( z wcześniejszym wyprofilowaniem starej nawierzchni ) na połowie lub całej szerokości jezdni dla zachowania pierwotnych warunków techniczno – eksploatacyjnych drogi, uzgadniając nadto trasę projektowanej kanalizacji przy spełnieniu określonych w decyzji warunków. W odwołaniu od decyzji Gmina Z. wniosła jej uchylenie w części, dotyczącej warunków, określonych w pkt [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]– oraz orzeczenie w tym zakresie w sposób określony przez odwołującą się. Zdaniem Gminy, uzgodnienie narusza art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w zw. z § 1 ust. 6, § 2 ust. 2 pkt 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Narzucenie organizacji i technologii prowadzenia robót (pkt 1 i 2 decyzji) wykracza bowiem poza kompetencje organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie nakazane roboty wykraczają poza zakres przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Nadto odwołująca się podniosła, że Gmina Z. pozyskała środki z Funduszu Spójności na realizację projektu "Gospodarka ściekowa Z.", zaś ich refundacja obejmuje jedynie tylko tzw. koszty kwalifikowane tj. w zakresie wykonania kanalizacji i przywrócenia do stanu poprzedniego dróg. Stawianie tak restrykcyjnych warunków jak określone w decyzji wiąże się dla gminy z koniecznością ponoszenia dodatkowych, nieprzewidzianych w budżecie kosztów. Konieczność prowadzenia robót w drogach powiatowych nie może być wykorzystywana do ich napraw na koszt inwestorów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając stanowisko, że wykonanie urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami, winno być prowadzone w taki sposób, aby nie powodowało niszczenia lub uszkodzenia drogi, nie zmniejszało trwałości drogi oraz nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego ( § 140 ust. 1 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ). Podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę, nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszać urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi. Skoro budowa kanalizacji sanitarnej w jezdni powoduje uszkodzenie jej konstrukcji, w ocenie organu odwoławczego uzasadnione jest określenie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji w sposób gwarantujący przywrócenie pierwotnych warunków techniczno – eksploatacyjnych drogi. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Z. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – w części objętej odwołaniem, domagając się nadto zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 39 ust. 3 i 3a i art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 6 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, a także § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżąca zarzuciła, iż bez podstawy prawnej nałożono na nią obowiązek odtworzenia pasa drogowego (jego fragmentów) w standardzie wyższym niż poprzedni stan użyteczności, co skutkować będzie recypowaniem takiego rozwiązania przy wydaniu kolejnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Bezzasadnie nałożono też obowiązek regulacji studzienek kanalizacji sanitarnej w przypadku przyszłej przebudowy i remontu dróg powiatowych, gdy ewentualnie zmieniana będzie niweleta drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślono, że zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaś przepis art. 40 ust. 14 a tej ustawy, będzie stanowił podstawę do wydania przez zarządcę drogi kolejnej decyzji, którą zostaną określone warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W ocenie orzekającego Sądu za zasadny należy uznać zarzut skarżącej Gminy, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego dopuszczalne jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach a udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia w tym przedmiocie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Uznaniowy charakter decyzji nie uprawnia jednak organu do nakładania na inwestora warunków dodatkowych, innych niż wskazane w art. 39 ust. 3a cyt. ustawy, a także nie upoważnia do modyfikowania zapisów ustawy i przepisów wykonawczych, regulujących kwestie zakładania urządzeń i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności. Decyzja zezwalająca na lokalizowanie obiektów lub urządzeń w pasie drogowym winna określać w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz stosowne pouczenie w zakresie obowiązku uzyskania kolejnych decyzji na dalszych etapach realizacji inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, kwestionowane przez Gminę Z. we wniesionym odwołaniu zapisy decyzji organu I instancji, mieszczą się w pojęciu "warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym", jako że budowa kanalizacji sanitarnej w jezdni spowoduje uszkodzenie konstrukcji drogi i w celu przywrócenia pierwotnych warunków techniczno – eksploatacyjnych, uzasadnione było określenie tychże warunków w sposób wskazany przez organ I instancji. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowiska tego nie sposób podzielić. Nałożone przez organ I instancji warunki, kwestionowane przez skarżącą Gmin, nie mieszczą się w pojęciu "warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym" i w istocie modyfikują bez podstawy prawnej regulację ustawową. Naruszenie art. 39 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi nałożony w decyzji obowiązek regulacji studzienek kanalizacji sanitarnej w przypadku przyszłej przebudowy i remontu dróg powiatowych. Przepis ten określa jednoznacznie, kto i w jakiej sytuacji ponosi koszt przełożenia urządzenia lub obiektu, generalnie nawiązując do okresu umieszczenia i stanu urządzenia lub obiektu. Ustawodawca nie przewidział żadnej prawnej możliwości odmiennej regulacji w tym przedmiocie, stąd też decyzja zezwalająca na lokalizację inwestycji w pasie drogowym nie może modyfikować powołanego przepisu. Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności na obecnym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne. Przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 powołanej ustawy przewiduje wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dotyczącej umieszczenia w nim obiektu lub urządzenia. Jakkolwiek we wniosku z [...] r. zawarte zostało żądanie określenia sposobu odtworzenia zajmowanych dróg, to jednak akt wydawany w trybie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy nie powinien zawierać określenia tych warunków, skoro niezbędne jest wydanie odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, zezwolenie powinno określać m.in. warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, określające: 1) zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, 2) sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego, 3) zasady usuwania usterek i wad technicznych, powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego. Określenie dopiero na tym etapie warunków przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności jest o tyle zrozumiałe, że uprzednio inwestor nie musi legitymować się projektem budowlanym bądź zgłoszeniem, z którego precyzyjnie wynika zakres niezbędnych robót budowlanych, uwzględniających m.in. warunki decyzji z art. 39 ust. 3 ustawy. Z wyprzedzeniem nie ma więc możliwości podania przez zarządcę drogi zakresu i technologii robót przywracających poprzedni stan użyteczności pasa drogowego, do czego nawiązuje § 1 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Zasadnie zatem podniesiono w skardze, iż brak podstaw do uzależniania udzielonego zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym od spełnienia innych warunków, sprowadzających się w istocie do modernizacji bądź co najmniej remontu drogi, gdyż taki zakres robót wymagałby uzyskania przez inwestora odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi bądź zgłoszenia takich robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie przewiduje decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przywołany w skardze przepis art. 40 ust. 14a ustawy, dotyczy przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usunięcia awarii już wybudowanego urządzenia, a więc nie dotyczy przypadku budowy takiego urządzenia. Regulacja ta nie ma więc znaczenia w niniejszej sprawie, aczkolwiek trafnie wskazano w skardze, iż nie jest możliwe nałożenie na inwestora w drodze decyzji z art. 39 ust. 3 ustawy innych warunków zajęcia pasa drogowego, niż określone w przywołanym rozporządzeniu, co z kolei następuje dopiero na etapie decyzji z art. 40 ust. 1 ustawy. Jeżeli na etapie uzgadniania projektu budowlanego przedmiotowej kanalizacji, ( art. 39 ust. 3a pkt 2 ustawy), zarządca drogi dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji narusza wymogi z § 140 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zachodzić będzie podstawa do odmowy takiego uzgodnienia. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości [...] zł postanowiono na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z powyższymi wskazaniami sądu administracyjnego, władne jest do uwzględnienia odwołania w drodze decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa.