II SA/Gl 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2008 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wystąpił do Starosty R. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i [...], położonych w B. k.m. 8 o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność obecnie skarżących M. i R. K.. Do wniosku dołączono m.in. decyzję Wojewody Ś. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece Odrze, zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Starosta R. pismem z dnia [...] 2008 r. wyznaczył stronom dwumiesięczny termin ugodowego załatwienia sprawy, który upłynął bezskutecznie. W związku z tym, pismem z dnia [...] 2009 r., organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" za odszkodowaniem w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący, działający przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie o zmianę decyzji poprzez przyjęcie, że odszkodowanie winno wynosić nie mniej niż 10,00 złotych za 1 m2. Ponadto wniesiono o zwrócenie się do Gminy K. o nadesłanie planu zagospodarowania terenów pod zbiornik, a także o pominięcie całkowite operatu szacunkowego sporządzonego przez B.P.. Organowi pierwszej instancji zarzucono oparcie zaskarżonej decyzji na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która nie uwzględniła uwarunkowań przedmiotowego gruntu, w tym wartości kopalin oraz komercyjnego charakteru zbiornika, przez co wartość nieruchomości jest rażąco niska. Zdaniem skarżących naruszono również art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności pominięto ustalenia planu zagospodarowania gminy K. oraz oddalono wnioski dowodowe zmierzające do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto zarzucono rażącą obrazę przepisów art. 9a, art. 112, art. 113, art. 119, art. 121, art. 122, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. zwanej dalej: u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wartość wywłaszczanej nieruchomości zamyka się kwotą [...] złotych, gdzie w rzeczywistości wartość wywłaszczanej nieruchomości opiewa na kwotę [...] złotych. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż Starosta R. przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z dnia [...] 2009 roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. P., w którym wartość rynkową działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wybrano zatem, zdaniem organu, właściwe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem podejście oraz metodę szacowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu nie uwzględnienia wartości kopalin Wojewoda Ś. wskazał, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest rolnicze, a właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny na niej się znajdujące nie stanowią jej części składowych i w związku z tym, zgodnie z przepisem § 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie uwzględnia się wartości złoża. Organ odwoławczy przywołał na tę okoliczność 4 wyroki tut. Sądu i wyjaśnił, że wobec ich treści nie uwzględnił wniosku o włączenie do akt wypisu z planu zagospodarowania Gminy K. z 1997 roku, albowiem nie budzi wątpliwości, że inwestycja nie ma charakteru komercyjnego. Odnośnie zarzutu oddalenia wniosku dowodowego zmierzającego do weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego organ wskazał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to mogła ona samodzielnie wystąpić do organizacji rzeczoznawców. Co do wyrażonego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia w odszkodowaniu okoliczności utraty warsztatu pracy podkreślono, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. brak jest podstaw prawnych do powiększenia w trybie administracyjnym odszkodowania o dodatkową kwotę. Pismem z dnia [...] 2009 roku skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, podnosząc te same, niemalże identycznie zredagowane zarzuty, które ich pełnomocnik podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę w całości. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania RZGW w G. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzja wydana została w oparciu o aktualny operat, pochodzący z marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Taki zakres kontroli sądowej wynika zaś jednoznacznie z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, że nie każde uchybienie organu administracji prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, lecz jedynie istotne naruszenie prawa, którego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W sprawie niesporny jest fakt wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia prawa własności nieruchomości skarżących, a to wobec prawomocnej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece Odrze. Wywłaszczenie nieruchomości było bowiem dopuszczalne z mocy art. 112 u.g.n. Spełnione też zostały przesłanki z art. 115 ust. 2 u.g.n., umożliwiające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w związku z bezskutecznym wynikiem rokowań. W tym względzie ustawodawca przewidział bowiem dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego w [...] 2009 r. operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, bo w takim wypadku wartość określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne jest też, że w przypadku gruntu według tych zasad szacuje się nawet wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 135 ust. 3 ustawy). Oznacza to, że wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa, inaczej niż w przypadku obiektów budowlanych, czy drzewostanu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy B. P. dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęła 15 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo z terenu powiatu r., przeprowadzonych w 2008 r. oraz w [...] 2009 r. Z treści operatu szacunkowego wynika, że średnia cena tego typu nieruchomości w I półroczu 2008 r. osiągnęła wartość 3,33 zł/m2, a w drugim półroczu tego roku 2,95 zł/m2. W związku z upływem czasu, ceny te skorygowano o współczynnik wynoszący 7,8 % w skali roku (vide : str. 12 operatu ). Zdaniem składu orzekającego, skoro znane były ceny 15 transakcji z rynku lokalnego, trafnie organ odwoławczy dokonując oceny operatu szacunkowego uznał, że rzeczoznawca określił prawidłową wartość rynkową przedmiotowej działki wg aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W ocenie Sądu, podzielić też należy stanowisko, iż dla ustalenia wartości przedmiotowych działek brak podstaw do uwzględnienia złóż kopalin, jako że nie stanowią one części składowej gruntu rolnego zgodnie z zasadą z art. 143 kc. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 79/07, obecnie obowiązujące przepisy – art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, przewidują występowanie złóż kopalin stanowiących część składową nieruchomości. Może to jednak wystąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystywania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, że istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi zaś dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości ( LEX nr 453377). W niniejszej sprawie istotny jest również fakt, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest rolniczo i zgodnie z decyzją lokalizacyjną przeznaczona została nie pod wydobycie żwiru, lecz budowę zbiornika przeciwpowodziowego. Oznacza to, że właściciel nie jest uprawniony do wydobycia żwiru w ramach społeczno – gospodarczego korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu na zwiększenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie wpływa jej przeznaczenie określone w decyzji lokalizacyjnej. Nie jest to bowiem inwestycja komercyjna, której realizacja może przynieść wymierne korzyści majątkowe Skarbowi Państwa. Wskazać też przyjdzie, że grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W konsekwencji, w każdym wypadku wartość rynkowa przedmiotowych działek winna być szacowana jako gruntów wykorzystywanych rolniczo, a przy tym nie są one zabudowane, co wynika z operatu szacunkowego i nie jest negowane. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia w odszkodowaniu pieniężnym rekompensaty z tytułu utraty warsztatu pracy. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust. 1, art. 134 i art. 135 u.g.n.). Oznacza to, że odszkodowanie przyznawane jest jedynie za rzeczywistą szkodę, bez uwzględnienia utraconych przewidywanych korzyści. Przywołana ustawa reguluje całościowo kwestie sposobu ustalania wysokości odszkodowania. W obowiązującym stanie prawnym brak zatem podstawy do przyznania odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Dokonując kontroli decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest zaś do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez organy administracji, będąc przy tym związany regulacją ustawową (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Zarzut o nieaktualności operatu szacunkowego również nie znajduje uzasadnienia. Operat sporządzony został bowiem w dniu [...] 2009 r., decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] r., zaś zaskarżona decyzja w dniu [...] r., a więc po dziewięciu miesiącach od daty sporządzenia operatu. Nie wykazano też, aby wystąpiły inne przesłanki, o których mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.