II SA/Gl 291/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...]r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...] z dnia [...]r., ustalił dla A. K. opłatę jednorazową w wysokości 113.005,50 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr działki: 1, obręb W., spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podano m. in., że aktem notarialnym repertorium A, nr [...] (umowa sprzedaży z dnia [...] r.), A. K. zbył przedmiotową nieruchomość, działkę nr 1 o pow. 0,6620 ha na rzecz Spółki [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. W odniesieniu do wymienionej nieruchomości zmiana polegała na przeznaczeniu terenu przed zmianą (zgodnie z Uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r.) - symbole planu: 60RP - obszar z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, 20MN - obszar z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na teren oznaczony w planie uchwalonym uchwałą Rady Gminy P. Nr [...]z dnia [...] r. symbolem: A1P - obszar z przeznaczeniem podstawowym na obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, istniała ciągłość obowiązywania planu miejscowego, w związku z czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu. Według operatu szacunkowego wykonanego w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego określono wartość gruntu przed i po zmianie planu. Sporządzony operat szacunkowy został zbadany przez organ pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Stwierdzono również, iż ww. operat jest kompletny, logiczny i zupełny. Uchwała Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r. w § 14 ustala wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na 30%. Wartość rynkowa nieruchomości objętej opłatą planistyczną przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła 136.050,00 zł, a po jego uchwaleniu wartość nieruchomości wynosi 512.735,00 zł. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości wynosi zatem 376.685,00 zł. W rozpatrywanym przypadku opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 113.005,50 zł. Odwołanie od powyższej decyzji poprzez pełnomocnika złożył A.K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu błędnej wartości działki 1 tak w zakresie wartości początkowej działki, jak i wartości po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; 2) Pominięcie wniosku dowodowego o dopuszczenie opinii innego biegłego; 3) Obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., u podstaw której leży wadliwie przeprowadzona wycena skali wzrostu wartości nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem podnoszonych zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji, wydając ponownie decyzję, uwzględnił zalecenia SKO wynikające z decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. i ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, istniała ciągłość obowiązywania planu miejscowego. Ponadto dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami prawa, jak i ocenił, że jest kompletny, logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Decyzja zawiera przepisy stanowiące podstawę jej wydania, uzasadnienie faktyczne i prawne, a w tym m. in. wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu oraz sposób wyliczenia opłaty. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy sporządzony został zgodnie przepisami prawa i spełnia wymogi formalne. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skargę na decyzję SKO złożył pełnomocnik A. K. zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu wniosku dowodowego strony (oddalonego postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r.), poprzez pominięcie uzyskania uzupełniającej opinii biegłego oraz poprzez pominięcie dowodu z opinii innego biegłego, w konsekwencji: 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu błędnej wartości działki 1 tak w zakresie wartości początkowej działki, jak i wartości po uchwaleniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego; 3) obrazę przepisów prawa materialnego i błędne zastosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. u podstaw której leży wadliwie przeprowadzona wycena skali wzrostu wartości nieruchomości. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący nie podziela oceny zawartej w uzasadnieniu decyzji SKO. Jeżeli rzeczoznawca dokonuje porównania wartości nieruchomości do wartości konkretnego gruntu przemysłowego, to nie sposób zrozumieć dlaczego porównanie odbywa się z całkowitym pominięciem niezbędnego kosztu, jakim jest prawny wymóg uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Bez znaczenia pozostaje, czy opłata ta zostanie naliczona nowemu właścicielowi, czy skarżącemu (względnie, czy strony zawarły w cenie sprzedaży ten składnik) skoro określenie konkretnej wartości skali wzrostu wartości nieruchomości odbywa się przez biegłego z pominięciem powyższego czynnika. Stanowisko rzeczoznawcy jest w tym zakresie błędne, gdyż dokonując odniesienia (porównania) skali wzrostu nieruchomości przywołuje rzeczoznawca jako materiał porównawczy nieruchomości posiadające już status nieruchomości przemysłowych, tj. takich, w stosunku do których nie trzeba będzie ponieść opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Biegły zatem niezasadnie pominął czynnik wynikający z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). W niniejszym postępowaniu należy bezwzględnie przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego, który w sposób obiektywny ustali skalę wzrostu wartości zbywanej nieruchomości, by nie doszło do sztucznego zawyżenia skali wzrostu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Przesłanki te zostały spełnione. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wg art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przywołana ustawa zatem odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.). Oznacza to m. in., że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Według art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Z kolei w świetle art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. (zob. też A. Plucińska – Filipowicz [red.] i in, Komentarz do art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX el.). Przy tym sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14). Wskazać należy, że rzeczoznawca w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r., odpowiadając na zarzuty strony dotyczące przede wszystkim braku uwzględnienia kosztów wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wskazał, że sporządzona przez niego opinia w formie operatu szacunkowego miała na celu określenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie było celem wyceny określanie wzrostu wartości nieruchomości wskutek innych czynników. Przyjęte zaś do porównań nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu w planie miejscowym pod produkcję nie były (podobnie jak nieruchomość wyceniana) wyłączone z produkcji rolnej. Analiza rynku regionalnego nieruchomości przemysłowych nie wykazała wpływu klasy bonitacyjnej na cenę transakcyjną dla tego typu nieruchomości. W związku z powyższym podtrzymał w całości swój operat szacunkowy. Skarżący z kolei nie zwrócił się o wykonanie opinii przez ww. organizację, co jest właściwą formą kwestionowania tego rodzaju ustaleń. Dodatkowo, rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Skoro ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, to czyni to na podstawie czynników rynkowych (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2745/12). Jednocześnie opłaty wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ponoszone są przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Obowiązek taki, co do zasady, powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ww. ustawy). Wydanie decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ww. ustawy). Przy tym, wyłączenie gruntów z produkcji jest zależne od powierzchni inwestycji, zatem nie ma potrzeby wyłączania z produkcji rolnej lub leśnej działki w całości (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 13/96, ONSA 1997/3/105). Skoro tak, to opłata zależy od wniosku zainteresowanego oraz decyzji w tym zakresie. Nie można było jej przewidzieć na etapie sporządzania operatu przez rzeczoznawcę oraz wydawania w niniejszej sprawie decyzji. Przez to rzeczoznawca nie mógł uwzględnić opłaty, której wysokość obecnie nie jest możliwa do ustalenia, ma charakter jedynie potencjalny i zależy od planów inwestycyjnych nabywcy nieruchomości, a nie skarżącego. Pełnomocnik jednocześnie na rozprawie wskazał, że "(...) skarżący do tej pory nie poniósł żadnych kosztów (...)", które by wynikały z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzając, że zapewne poniesie je w przyszłości. Wiąże to z przepisami o odpowiedzialności za wady rzeczy sprzedawanych, co jest całkowicie nieuzasadnione. Żaden przepis nie pozwala traktować umowy dotyczącej sprzedawanej nieruchomości, jako obarczonej wadą z tego powodu, że w przyszłości powstanie ewentualnie obowiązek poniesienia stosownych opłat z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek ten zależny będzie od wniosku i zamierzeń inwestora. Jest to koszt inwestycyjny, a nie transakcyjny związany z wcześniejszym nabyciem nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga, jako oczywiście nieuzasadniona, nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.