II SA/Gl 292/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 stycznia 2024 r. nr SKO.PS/41.5/1398/2023/25719 w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...]. Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. odmówił obecnie skarżącemu T. L. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt jego córki – D. L.-L., w rodzinnej pieczy zastępczej, od dnia 1 lutego 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 czerwca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie opłaty za pobyt córki skarżącego w pieczy zastępczej, a w jego toku ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości 3.651,08 zł, przy jednoczesnym ponoszeniu wydatków w kwocie 2.242,00 zł. Zaznaczył, że skarżący przedłożył do akt sprawy potwierdzenia wpłat alimentów na rzecz córki za okres od 1 lutego 2022 r. (za wyjątkiem wpłaty w miesiącach kwiecień 2022 r. oraz listopad 2022 r.). Organ podał, że zobowiązał skarżącego do przedłożenia odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, lub odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem, lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, dotyczącego alimentów na rzecz córki skarżącego. Wskazał, że w odpowiedzi skarżący złożył jedynie oświadczenie, iż alimenty zostały zasądzone lecz nie posiada wymaganego odpisu. Wobec powyższego organ stwierdził, że nawet w przypadku uwzględnienia dokonywanej alimentacji, skarżącemu pozostają wolne środki, które dają możliwość ponoszenia przedmiotowej opłaty, a nadto skarżący nie udokumentował zasądzonego obowiązku alimentacyjnego. Dalej organ powołał się na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 12 maja 2022 r., nr [...], w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]), zwaną dalej uchwałą. Zaznaczył, że sformułowanie "może" użyte w § 1 pkt 10 tej uchwały oznacza, iż odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty nie jest obligatoryjne i zależy od decyzji organu prowadzącego postępowanie, zaś decyzja taka zapada w ramach uznania administracyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że rodzina zastępcza ma przyznane comiesięczne świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zaakcentował, że skarżący złożył oświadczenie co do swojej sytuacji materialno-bytowej lecz nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jego obowiązek alimentacyjny. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zasługuje na jej utrzymanie w mocy, jako wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i w granicach uznania administracyjnego, zaś przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jest wystarczające do wyciągnięcia uzasadnionego wniosku o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Nadto, podnoszona przez skarżącego okoliczność płacenia przez niego alimentów była przez organ I instancji rozważana w kontekście przesłanki z § 1 pkt 10 uchwały. Kolegium podkreśliło, że w interesie społecznym leży wychowywanie dzieci w rodzinach biologicznych, a jeżeli z jakiegoś powodu rodzice nie są w stanie spełniać tej funkcji, dla dobra dziecka jest ono umieszczane w pieczy zastępczej, co nie zwalnia jednakże rodziców z obowiązku przynajmniej częściowego ponoszenia kosztów ich utrzymania. Strona nie powinna tego obowiązku przerzucać na Państwo, które na ten cel przeznacza pieniądze z podatków obywateli. W skardze na powyższą decyzję skarżący wyraził swoje niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że regularnie płaci alimenty. Opisał przy tym swoją sytuację osobistą, wskazując, że stara się o większe mieszkanie komunalne. Zaznaczył, iż z uwagi na rosnące koszty życia nie stać go na ponoszenie przedmiotowej opłaty. Wyjaśnił przy tym, że spędza czas z córką w weekendy, ferie, wakacje i święta. Ponosi także dodatkowe koszty związane z utrzymaniem córki, np. kupuje ubrania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Z kolei pismem procesowym z dnia 26 marca 2024 r. (data wpływu do Sądu) skarżący poinformował, że na podstawie orzeczenia sądu powszechnego z dnia 15 marca 2024 r. w sprawie o sygn. akt [...], córka jest pod jego opieką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 177), zwanej dalej u.w.r. Zgodnie z jej art. 194 ust. 3 starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Bezspornym w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest to, że córka skarżącego przebywała w rodzinnej pieczy zastępczej. Tym samym organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w przedmiocie opłaty za jej pobyt w tej pieczy. Zasadnie też w tym postępowaniu organ zmierzał do wyjaśnienia, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Oparł się przy tym na treści obowiązującej na terenie gminy uchwały podjętej w ramach delegacji z art. 194 ust. 2 u.w.r. Zgodnie z § 1 pkt 10 uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić z urzędu lub na wniosek, m.in. w przypadku, gdy rodzic płaci regularnie alimenty i płacił je w okresie, którego dotyczy odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w ocenie Sądu przesłanka z § 1 pkt 10 uchwały została przez skarżącego spełniona. Z akt sprawy wynika bowiem, że regularnie płacił alimenty na rzecz córki, zaś brak potwierdzenia ich uiszczenia za kwiecień oraz listopad 2022 r., w niczym tego faktu nie zmienia. Z przedłożonych przez skarżącego potwierdzeń przelewów bankowych wynika, że płacił alimenty również przed lutym 2022 r. W kontekście powyższego nieuprawnione pozostaje stanowisko organów, że brak przedłożenia odpisu dokumentu potwierdzającego orzeczony obowiązek alimentacyjny oddziaływuje negatywnie na ocenę spełnienia omawianej przesłanki. Co istotne, skarżący przedłożył na etapie postępowania odwoławczego odpis protokołu z ugody sądowej z dnia 27 marca 2017 r., z którego wynika rzeczony obowiązek alimentacyjny, co winno było rozwiać wszelkie wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, najistotniejszym mankamentem obu kontrolowanych decyzji jest to, że nie zostały one należycie uzasadnione. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na nieograniczoną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne działającym w ramach uznania administracyjnego ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, wydanie decyzji uznaniowej, podobnie jak każdej innej, winno być poprzedzone zgromadzeniem i przeanalizowaniem materiału dowodowego, dokonaniem jego oceny i należytym uzasadnieniem stanowiska organu wyrażonego w podjętej decyzji (por. m.in.: wyroki NSA z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 968/20; z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3336/18). Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje wymykają się spod tych zasad. Decyzja organu I instancji wręcz nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia dla odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Trudno bowiem za takie uznać ostatnie 3 akapity na str. 2 uzasadnienia. Z kolei decyzja organu odwoławczego cechuje się brakiem odniesienia do argumentów odwołania, stanowiąc jedynie ocenę działań organu I instancji. W konsekwencji decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie została należycie uzasadniona. Podkreślić trzeba, że kontroli Sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 663/18). Zasadą jest, co dostrzegł organ odwoławczy, że ponoszenie przez rodziców odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej traktowane musi być jako coś oczywistego i naturalnego. Skoro rodzice są odpowiedzialni za wychowanie dzieci i opiekę nad nimi, to w sytuacji, gdy takowej nie sprawują, winni partycypować w kosztach ich wychowania i opieki. Partycypacja ta winna być odpowiednia do możliwości rodziców i może być nawet na niskim poziomie, jednakże rodzice winni mieć świadomość tego, że ciążą na nich te obowiązki i nikt ich z nich nie zwolnił (zob.: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 763/22). Jednakże w ramach postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i w razie wydania dla strony postępowania decyzji odmownej, musi mieć ona silne przekonanie, że organ rozważył wszystkie przywołane i ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności. Inną sprawą jest dokonana przez organ administracji publicznej ocena. Tylko w zasadzie ten element, w razie poprawnego sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji publicznej, może stanowić przedmiot zarzutów odwołania i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Nie można akceptować sytuacji, w której niemalże całe uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji sprowadza się do przywołania treści przepisów prawa oraz krótkiego stwierdzenia, że nawet gdyby udokumentowano obowiązek alimentacyjny, to strona postępowania dysponuje środkami na pokrycie opłaty. Zaznaczyć przyjdzie, że organ dysponował informacjami takimi jak dochód skarżącego oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków, które nie zostały opisane. Podkreślenia ponadto wymaga, że żaden z organów nie pochylił się nad wskazywaną przez skarżącego sytuacją związaną z jego staraniami o przywrócenie w pełni praw rodzicielskich. Powołując się na te starania skarżący wyjaśniał, że część środków finansowych ma służyć właśnie zapewnieniu przyszłego, godnego życia córki pod jego opieką. Z kolei inna część tych środków jest spożytkowana na wspólnie spędzany czas z córką (weekendy, wakacje). Dokonanie analizy tego rodzaju argumentów i wskazanie jaki wpływ te argumenty mają na rozstrzygnięcie, było obowiązkiem organów wynikającym wprost z art. 107 § 3 k.p.a. Zaakcentować również trzeba, że zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - i w efekcie wydający decyzję - działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stał na straży praworządności i podejmował wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniał stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Przywołane zasady na mocy art. 140 k.p.a., znajdują też odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Nadto, o czym już była mowa, uzasadnienie decyzji winno spełniać reguły wyrażone w art. 107 k.p.a., co dotyczy w równym stopniu decyzji pierwszo, jak i drugoinstancyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji ustali obecną sytuację życiową i materialną skarżącego, w tym wynikającą z zapadłych już po wydaniu zaskarżonej decyzji orzeczeń Sądu Rejonowego w G. Następnie organ oceni i rozważy wszystkie okoliczności sprawy, czemu da wyraz w szczegółowo sporządzonym uzasadnieniu i to nie tyle w zakresie obszernego przywołania podstaw prawnych, co w rozważeniu wszystkich argumentów skarżącego i aspektów sprawy, w tym także dochodów i wydatków skarżącego z uwzględnieniem ewentualnych oszczędności i celu ich gromadzenia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu i przy braku żądania przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl