II SA/Gl 293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. J., K. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. skarżący M. J. zwrócił się do PINB w M. o sprawdzenie legalności robót budowlanych, prowadzonych w sąsiednim lokalu, które jego zdaniem mogą naruszyć konstrukcję budynku. W odpowiedzi organ nadzoru budowlanego pismem z [...] r. poinformował skarżącego, że roboty prowadzone są legalnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na przebudowę fragmentu budynku mieszkalnego przy ul. [...] i [...], polegającego na połączeniu dwóch lokali mieszkalnych. Następnie pismem z dnia [...] r. pełnomocnik obojga skarżących wystąpił do PINB o przeprowadzenie kontroli tego lokalu, zarówno pod kątem legalności prac, jak i ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i sztuką budowlaną. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przebudowy fragmentu budynku z uwagi na brak przedmiotu sprawy oraz przymiotu strony wnioskodawców. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy B. H. i L. H. zrealizowali roboty zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i do zawiadomienia o ich zakończeniu z dnia [...] r. nie wniesiono sprzeciwu. Wnioskodawcy nie byli zaś stroną pozwolenia na budowę. Stąd też zaistniały przyczyny, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący jako wnioskodawcy domagali się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 61 a § 1 i art. 60 § 1 kpa. Zakwestionowali bowiem ustalenia organu I instancji co do zakresu zrealizowanych robót, zarzucając że zostały one wykonane już przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Podnieśli, że rozebrana przez inwestorów ściana, była ścianą nośną, co zagraża konstrukcji całego budynku. Bez przeprowadzenia kontroli i przesłuchania świadków, odmowa wszczęcia postępowania jest zatem przedwczesna. Dla wykazania ich legitymacji wnioskodawcy podnieśli, że zgodnie z umową najmu z dnia [...]r., zamieszkują w lokalu sąsiadującym z przebudowanym i połączonym. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując w mocy postanowienie odmowne, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i omówieniu treści art. 61 a § 1 i art. 28 kpa, stwierdził bowiem, że wnioskodawcy nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, są bowiem jedynie najemcą lokalu sąsiedniego. Dla poparcia stanowiska przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 372/03, dotyczący sytuacji dzierżawcy nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego wnioskodawcy domagali się uchylenia postanowienia organu odwoławczego, ewentualnie także postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 kpa z powodu braku właściwych ustaleń w zakresie ich interesu prawnego oraz powołania się przez organ na inne uzasadnione przyczyny, podczas gdy nie rozpatrzył on zgłoszonego żądania. Nadto, zdaniem skarżących, naruszono art. 83 ust. 1 w zw. z art. 66 i art. 69 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84 a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z powodu braku podjęcia czynności kontrolnych i działań, zmierzających do usunięcia zagrożenia spowodowanego przebudową budynku, polegającą na połączeniu dwóch lokali sąsiednich. Zdaniem skarżących, odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła bez zbadania ich legitymacji procesowej, zaś organ I instancji przystąpił do zbadania dokumentacji budowlanej, co oznaczało faktyczne wszczęcie postępowania. Niedopuszczalne było też stwierdzenie przez ten organ legalności wykonanych robót. Zatem załatwienie ich żądania winno nastąpić w drodze decyzji, a nie aktu o charakterze formalnym. Skarżący podtrzymali też stanowisko co do ich interesu prawnego, bowiem sposób zamontowania drzwi w sąsiednim lokalu, stwarza zagrożenie i uniemożliwia swobodne korzystanie z korytarza, zaś organy nadzoru budowlanego uchyliły się wykonania zadań, wynikających z Prawa budowlanego bez przeprowadzenia wyjaśniającego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Skarżący nie legitymują się bowiem interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, będąc najemcami lokalu sąsiadującego z lokalami, podlegającymi przebudowie. Niewątpliwie z racji statusu najemcy są zainteresowani stanem technicznym budynku, lecz dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest jedynie względem wynajmującego. Interes prawny musi być wywodzony z normy prawa, z której wynikają określone uprawnienia lub obowiązki, podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Jedynie podmiot, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do budynku (jego części), bądź lokalu, a więc właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty, właściciel samodzielnego lokalu mieszkalnego, posiadacz spółdzielczego prawa do lokalu, posiada status strony w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. O ile zaś z racji przebudowy lokalu sąsiedniego (połączenia), doszło do jakichkolwiek utrudnień w korzystaniu z lokalu wynajmowanego przez skarżących, np. z powodu sposobu zamontowania drzwi wejściowych, możliwe jest jedynie dochodzenie przez nich roszczeń w drodze cywilnoprawnej z tytułu naruszenia warunków umowy najmu. Skoro ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nie zawiera odrębnej definicji strony, na użytek postępowania przed organami nadzoru budowlanego zastosowanie ma norma z art. 28 kpa, którą prawidłowo zastosował organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżących. Organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania aktu w trybie art. 61 a § 1 kpa, w sytuacji, gdy żądanie pochodziło od osób niebędących stroną, co wprost wynika z treści tego przepisu. Faktem jest, że organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia powołał się także na brak podstaw do ingerencji z przyczyn przedmiotowych, a więc wykonanie robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, co niewątpliwie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz wadliwe stanowisko tego organu skorygował organ odwoławczy, wskazując jedynie na przesłankę podmiotową. Z uwagi na podane w żądaniu okoliczności, uzasadniające zdaniem skarżących przyznanie im statutu strony, nie było zaś potrzeby prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Status najemcy lokalu sąsiedniego z istoty oznacza bowiem brak przymiotu strony. Organ odwoławczy nie naruszył zatem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Dla wyniku sprawy nie ma też znaczenia fakt, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności w postaci zbadania dokumentacji budowlanej i wywiadu w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Czym innym jest bowiem działanie z urzędu, a czym innym prowadzenie postępowania z inicjatywy strony. Nawet jeżeli podzielić stanowisko skarżących, że podjęte działania oznaczały wszczęcie postępowania, a zatem jego zakończenie winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony, w żadnym wypadku nie byliby uprawnieni do kwestionowania merytorycznej prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Zarówno wniesienie odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego, poprzedzone jest bowiem badaniem legitymacji procesowej. Tak więc, w postępowaniu odwoławczym zawsze zapadłaby decyzja o jego umorzeniu – bez badania prawidłowości decyzji organu I instancji, a kontrola sądowa sprowadzałaby się jedynie do oceny legitymacji skargowej, której brak prowadzi do oddalenia skargi. Zatem o ile organ I instancji błędnie powołał się także na przyczyny przedmiotowe, odmawiając wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 kpa, to z uwagi na oczywistość przesłanki w postaci braku przymiotu strony, wynikającą wprost z treści zażalenia, organ odwoławczy prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia odmownego. Formalne załatwienie podania skarżących nie narusza zatem prawa. O ile zaś zdaniem skarżących, brak działań organu nadzoru budowlanego i ingerencji w proces budowlany, narusza obowiązki z art. 84 ust. 1 i art. 84 a ust. 1 Prawa budowlanego, do podjęcia interwencji władny jest prokurator jako podmiot działający w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego. Wątpliwości skarżących co do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, nie mogą uzasadniać wszczęcia na ich żądanie postępowania administracyjnego z braku po ich stornie interesu prawnego. Skoro zatem nie przysługiwał im status strony w świetle art. 28 kpa, trafnie organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Taki stan rzeczy nie stanowi zaś przeszkody do wdrożenia kolejnego postępowania z urzędu bądź na żądanie strony, np. właściciela budynku, bądź lokalu w nim położonego. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780). Rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 1 i art. 120 cyt. ustawy. ec