II SA/Gl 293/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją z [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. G. (dalej jako inwestor) reprezentowanego przez K. M. obejmujące "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej segment "[...]", na działce nr 1 położonej w S. przy ul. [...]. W decyzji tej wskazano autorów projektu oraz określono warunki niezbędne do zachowania, a mianowicie: budowa powinna być prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, pod nadzorem osób uprawnionych do kierowania robotami w danej specjalności oraz wpisanych na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; inwestycję należy geodezyjnie wytyczyć w terenie, a po jej ukończeniu należy dokonać inwentaryzacji geodezyjnej oraz należy zachować warunki podane w dokumentacji i jej uzgodnieniach wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stronom postępowania zapewniono czynny udział w prowadzonym postępowaniu , a inwestor dołączył wszystkie niezbędne dokumenty. Z decyzją powyższą nie zgodził się J. F. (dalej jako skarżący), który wniósł odwołanie do Wojewody Śląskiego. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa procesowego polegające na tym, że decyzja ta wydana została bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, a przy jej wydawaniu dopuszczono się naruszenia zasady równości stron. Dodatkowo podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności prawa budowlanego w zakresie przepisów dotyczących stawiania budynków w granicy działki. W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji przyznał w ramach prowadzonego postępowania prymat inwestorowi kosztem strony. Wskazał na uniemożliwienie wypowiedzenia się co do istotnych elementów prowadzonego postępowania i skorzystania z usług uprawnionych osób. W odwołaniu tym podniósł, że wyjaśnienia projektanta do zgłaszanych uwag są lakoniczne i nie wyjaśniają wszystkich występujących kwestii. Jako główny argument odwołania uczyniono zagadnienie lokalizacji spornej inwestycji w odległości mniejszej od granicy działki niż wynika to z przepisów prawa, w tym z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył kluczowe elementy projektowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie spornego budynku w granicy działki nie narusza wymogów obowiązującego prawa. Przywołano w tym zakresie przepis prawa i odniesiono się do okoliczności faktycznych występujących w rozpoznawanej sprawie. W ocenie organu lokalizacja spornej inwestycji w granicy nie przyczyni się do zacienienia sąsiedniej działki, albowiem nie jest ona zabudowana. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów formułowanych w odwołaniu, a odnoszących się do naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i wynikającej z treści art. 10 Kodeksu. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązków organu administracji publicznej co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego, naruszenie zasady równości stron w ramach postępowania oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym stawiania budynków w granicy. W motywach skargi rozwinięto stawiane powyższej decyzji zarzuty. W ocenie skarżącego uniemożliwiono mu wypowiedzenie się w sprawie w sposób merytoryczny, a działania podejmowane przez organ pierwszej instancji wskazują na przyznanie inwestorowi uprzywilejowanej pozycji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W motywach skargi skarżący podniósł, że wyjaśnienia projektanta do zgłaszanych uwag są lakoniczne i nie wyjaśniają wszystkich występujących kwestii, a organy administracji odniosły się wyłącznie do formalnych kwalifikacji osób, a nie do zgłoszonych merytorycznych zastrzeżeń. Jako główny argument odwołania uczyniono zagadnienie lokalizacji spornej inwestycji w odległości mniejszej od granicy działki niż wynika to z przepisów prawa, w tym z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Pierwszy zarzut skarżącego sprowadza się do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a w szczególności na niewyznaczeniu terminu dla przedłożenia dodatkowych argumentów przeciwko projektowanej inwestycji. Zauważyć należy, że zarzut ten formułowany był także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił trafności zarzutów formułowanych pod adresem działań organu pierwszej instancji. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie zarzut formułowany przez skarżącego nie jest zasadny. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, organ pierwszej instancji pismem z [...] r. poinformował strony niniejszego postępowania o jego wszczęciu. Strony sprzeciwiające się projektowanej inwestycji jednorodnym pismem z 24 czerwca 2019 r. wypowiedziały się w sprawie. Po wpłynięciu przywoływanych pism organ pierwszej instancji wystąpił do inwestora o ustosunkowanie się do zarzutów w nim podnoszonych. Pismem z [...] r. organ pierwszej instancji przekazał stanowisko pełnomocnika inwestora stronom, które kwestionują realizację przedmiotowej inwestycji. Pismo to zostało poszczególnym stronom postępowania doręczone [...] i [...] r. Następnie organ pierwszej instancji [...] r. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę. Skarżący oraz pozostałe strony kwestionujące realizację projektowanej inwestycji 31 lipca 2019 r. sporządzili i wnieśli do organu pierwszej instancji pismo, w którym wystąpili o wyznaczenie terminu na ustosunkowanie się do odpowiedzi udzielonej na ich zastrzeżenia przez pełnomocnika inwestora. Przedstawiony powyżej harmonogram działań podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem organów administracji, że w tym przypadku nie doszło do naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i dał możliwość wypowiedzenia się, jak również powiadomił strony o treści wyjaśnień pełnomocnika inwestora złożonych w ramach prowadzonego postępowania. Złożenie przez skarżących pisma z 31 stycznia 2019 r. nastąpiło już po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnej zawierającej pozwolenie na budowę, a tym samym nie mogło ono wpłynąć na treść wydanej decyzji, jak również nie mogło uruchomić przewidzianych w nim działań. Warto zauważyć, że przed wydaniem tej decyzji organ pierwszej instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i powiadomił skarżącego o nowym dokumencie, który został wytworzony w jego trakcie. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji swoje rozstrzygnięcie w sprawie wydał przed upływem dwóch miesięcy przewidzianych w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dla postępowań o złożonym charakterze, a tym samym nie dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania jak również bezczynności. Na marginesie można dostrzec, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżący i inne osoby kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji nie przedłożyły żadnych nowych dokumentów i dowodów, o których wspominali w piśmie z 31 lipca 2019 r. Jako drugi zarzut skarżący uczynił naruszenie zasady równości i uznał, że w toku prowadzonego postępowania w sposób uprzywilejowany traktował inwestora a nie odwołujących się i skarżącego. Tak sformułowany zarzut w ocenie składu orzekającego nie jest trafny, albowiem wynika on z subiektywnej oceny działań podejmowanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Analiza dostępnych akt nie daje podstaw dla uznania, że inwestor w toku tego postępowania traktowany był w sposób korzystniejszy. Organ odwoławczy w swojej decyzji odniósł się do tego elementu odwołania i trafnie podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują niezbędności odniesienia się przez pozostałe strony prowadzonego postępowania na wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika inwestora. Ocena udzielonej odpowiedzi jest odrębnym elementem i w tym zakresie organy administracji publicznej obowiązane są kierować się wyłącznie przepisami prawa procesowego i materialnego. Przyjdzie stwierdzić, że w tym zakresie nie dopuściły się one ich naruszenia, a tym samym brak podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Najistotniejszy zarzut postawiony w skardze związany jest z przekroczeniem norm prawnych w zakresie lokalizacji projektowanej inwestycji. Skarżący utrzymuje, że przedmiotowa inwestycja nie może być usytuowana w granicy, ponieważ obowiązujące regulacje prawne na to nie zezwalają. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie dostrzec, że działka, na której ma być zlokalizowana sporna inwestycja posiada 11 metrów szerokości, a zatem jest węższa niż 16 metrów. Z zamieszczonego w aktach administracyjnych projektu budowlanego i zawartego w nim wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że w § 4 pkt 3 lit. b za dopuszczalne uznaje się "sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MM oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenach zabudowy usługowej oznaczonej symbolem MMU". Przywołanie tych dwóch okoliczności jest istotne, albowiem skarżący w swoich pismach podnosi, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania regulacje dotyczące działek węższych niż 16 metrów, oraz że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość lokalizowania budynków jednorodzinnych przy granicy lub w granicy przy zastosowaniu ograniczenia sprowadzającego się do braku otworów okiennych i drzwiowych. Przywołana powyżej treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala stwierdzić, że zarzuty skarżącego nie posiadają umocowania w jego postanowieniach. W sposób nie budzący wątpliwości wynika, że w planie tym dopuszczono lokalizację budynku jednorodzinnego w granicy, przy czym wprowadzono pewne ograniczenia, które co należy podkreślić, zostały uwzględnione w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie budynek ten nie posiada żadnych otworów w ścianie przylegającej do granicy, a dodatkowo działka musi być położona w strefie MM lub też MML. W świetle przedstawionych ustaleń zarzuty skarżącego sformułowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione, organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia postanowień prawa. W tym miejscu przywołać należy treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem stanowi się, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: pkt 1. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; pkt 2. 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Jak wynika to wprost z przytoczonej treści przepisu rozporządzenia, możliwość lokalizacji budynku w granicy występuje wówczas, gdy tak stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego zarzuty skarżącego sprowadzające się do naruszenia postanowień przywołanego przepisu nie są trafne i nie dają podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. mr