II SA/Gl 293/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2024 r. nr SKO.OS.41.9/1045/2023/9690/KK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/937/2023/0//AK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 7 listopada 2023 roku, Nr SKO.OS/41.9/937/2023/0//AK, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami z 22 sierpnia 2023 r., którą orzeczono w następujący sposób: zmienić decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. zezwalającą na usunięcie drzew rosnących na działce nr 1 (obecnie działka 4) zlokalizowanej w B. przy ul. [...] w następujący sposób: 1. w pkt 3.4) wykreśla się: "4) miejsce nasadzenia: działki nr 2 i 3 zlokalizowane w B. przy ul. [...] zgodnie z planem nasadzeń - rozpoczynając nasadzenia od nr 1 i od ulicy [...], dalej kolejno zgodnie z numeracją w tabeli w kierunku zachodnim", i wpisuje: "4) miejsce nasadzenia: działka nr 4 zlokalizowana w B. przy ul. [...] w części oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona" 2. w pkt 6.4) wykreśla się: "4) miejsce nasadzenia: zgodnie z planem nasadzeń - działki nr 2 i 3" i wpisuje: "4) miejsce nasadzenia: działka nr 4 zlokalizowana w B. przy ul. [...] w części oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona" 3. pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian." w całości. orzekło stwierdzić nieważność decyzji działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Odpadami w Urzędzie Miasta w B. z 22 sierpnia 2023 r. nr [...], o treści wskazanej powyżej, w całości. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta B. z 22 sierpnia 2023 r. w zakresie, w jakim zmieniono pkt 3 ppkt 4) oraz pkt 6 ppkt 4) decyzji z 31 sierpnia 2021 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. 1) art. 155 k.p.a. w związku z art. 83d ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 z późn. zm. – dalej u.o.p.) oraz 2) art. 155 k.p.a. samodzielnie, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Uchylenie lub zmiana orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, to jest oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Utrata mocy obowiązującej decyzji - bez względu na jej przyczynę - powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 ani art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. Prezydent Miasta udzielił spółce A. zezwolenia na usunięcie drzew w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. (pkt 2, 5a, b, c i 7 sentencji decyzji) z obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 31 maja 2023 r. Wnioskiem z 23 maja 2023 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu 31 maja 2023 r. Spółka wystąpiła o zmianę miejsca dokonania nasadzeń oraz o zmianę terminu dokonania nasadzeń do dnia 31 grudnia 2024 r. Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. organ zmienił decyzję z 31 sierpnia 2021 r. Kolegium stwierdza jednakże, że w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji decyzja z 31 sierpnia 2021 r. nie obowiązywała, upłynął bowiem termin na dokonanie usunięcia drzew, jak i nasadzeń zastępczych. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Na gruncie art. 155 k.p.a. nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu, jakim byłaby reaktywacja na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych, wygasłej decyzji administracyjnej. Poprzednia decyzja w chwili orzekania organu I instancji nie pozostawała w obiegu prawnym. Skutku tego nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji terminowej złożony został przez stronę jeszcze przed dniem wygaśnięcia ww. decyzji, gdyż wniosek taki nie przerywał biegu tego terminu, względnie nie powodował jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ I instancji. Co więcej, dla dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania na zamianę lub uchylenie decyzji. W toku postępowania I. W. i M. W. - strony postępowania, wyrazili zgodę na zmianę decyzji z 31 sierpnia 2021 r., jednakże w aktach sprawy brak takiej zgody wyrażonej przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę B. Podmiot ten także był stroną postępowania. Prezydent Miasta o wyrażenie takiej zgody do tego podmiotu w ogóle nie zwrócił się. Tym samym brak spełnienia ww. przesłanki wymaganej przepisem art. 155 k.p.a. uniemożliwiał zmianę zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w J.. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83c ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 6 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż wskutek upływu pierwotnie zakreślonego terminu (decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 31 sierpnia 2021 roku) na dokonanie nasadzeń zastępczych decyzja ta wygasła i nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.; 2) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, polegające na błędnym uznaniu, że oceniana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieuzyskanie zgody Skarbu Państwa reprezentowanej przez Starostę B. (tj. właściciela nieruchomości), podczas gdy organ I instancji wysłał odpis decyzji Staroście B. traktując go jako stronę, a ten w ustawowym terminie nie złożył odwołania, co jednoznacznie świadczy, że wyraża on zgodę na zmianę decyzji i treść decyzji w zmienionym brzmieniu. SKO decyzją z dnia 10 stycznia 2024 roku, nr SKO.OS.41.9/1045/2023/9690/KK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 §3 k.p.a., utrzymało w mocy ww. decyzję SKO. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzja Kolegium jw. zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym. Wbrew zarzutom strony SKO nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. w związku z art. 83c ust. 3 u.o.p. w związku art. 7 i art. 6 k.p.a., jak również art. 155 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Powtórzono argumentację przedstawioną poprzednio przez SKO. Wskazano dodatkowo, że nie sposób podzielić argumentacji strony, gdzie wywiedziono, że skoro Skarb Państwa był adresatem decyzji z dnia 22 sierpnia 2023 r. i nie wniósł odwołania od tej decyzji, to powyższe należy traktować jako wyrażenie zgody na zmianę decyzji. K.p.a. odmiennie bowiem reguluje tryb wyrażenia zgody na zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., jak i odmiennie przyznaje stronie uprawnienie odnośnie do możliwości wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej w myśl art. 132 k.p.a. Brak jest podstaw do domniemania, że skoro Skarb Państwa nie wniósł odwołania, to wyraził zgodę na zmianę decyzji. Podmiot ten, jako strona postępowania, w trybie art. 155 k.p.a. nie miał bowiem możliwości wyrażenia swojego stanowiska w tym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w J., zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 83c ust. 3 i 83d ust. 2 pkt 1 u.o.p., polegające na bezzasadnym uznaniu, że decyzja SKO z 7 listopada 2023 roku zasługiwać miałaby na pozostawienie w obrocie prawnym, albowiem słusznie miałaby ona stwierdzać nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z 22 sierpnia 2023 roku z tego powodu, że ww. decyzja z 22 sierpnia 2023 roku wydana miałaby być z rażącym naruszeniem prawa, gdyż: a) zmieniała decyzję Prezydenta Miasta B. z 31 sierpnia 2021 roku, która w dniu 22 sierpnia 2023 roku miałaby już nie obowiązywać, a to z uwagi na upływ terminu na wykonanie przez skarżącą nasadzeń zastępczych (...); b) została ona wydana bez wyrażenia przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę B., zgody na zmianę decyzji Prezydenta Miasta B. z 31 sierpnia 2021 roku, podczas gdy podyktowany koniecznością ochrony praw nabytych wymóg uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji dotyczy strony, do której dana decyzja jest skierowana, a zatem na zmianę ww. decyzji z 31 sierpnia 2021 roku nie była wymagana zgoda Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę B., który choć był stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z 31 sierpnia 2021 roku, to nie był stroną, której decyzja ta dotyczy, bowiem Skarb Państwa na podstawie ww. decyzji z 31 sierpnia 2021 roku nie nabył żadnego prawa, ani też nie został na niego nałożony żaden obowiązek, a zatem ww. decyzja z 31 sierpnia 2021 roku mogła zostać zmieniona pomimo braku uzyskania na to zgody Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę B., a więc ww. decyzja z 22 sierpnia 2023 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, przez co niezasadnym było utrzymanie w mocy ww. decyzji SKO z 7 listopada 2023 roku lecz decyzja ta powinna była zostać uchylona i SKO powinno było odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 22 sierpnia 2023 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepisom art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa także z decyzji zobowiązującej, jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155, teza 6). Faktem jest, że przepis art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły. Ma natomiast zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155, teza 20). Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, jakie zaprezentowano wcześniej już w wyroku WSA w Gliwicach z 27 kwietnia 2023 r., II SA/Gl 78/23. Wskazano tam, że "(...) bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń nie powoduje wygaśnięcia decyzji. Przeciwnego zaś stanowiska organów w tym względzie zaakceptować nie można. (...) Zgodnie zaś z art. 86 ust. 3 u.o.p. w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji." Stanowiska, wedle którego bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń skutkuje wygaśnięciem decyzji nie można zaakceptować także dlatego, że oznaczałoby to w istocie utratę legalności ewentualnie dokonanego już usunięcia drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 155 zarysowała się różnica poglądów co do tego, czy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wymagana jest zgoda wszystkich stron, czy też tylko tej lub tych, które rzeczywiście nabyły na jej mocy prawo. Opowiadając się za pierwszym rozwiązaniem, NSA w wyroku z 27 listopada 2000 r., IV SA 816/99 (LEX nr 53385) sformułował następujące wyjaśnienie: "Weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 155, teza 5). W piśmiennictwie wyrażono także pogląd, że artykuł 155 nie precyzuje formy ani treści wymaganej zgody strony. Może ona zostać wyrażona w dowolnej formie, byleby tylko dostatecznie wyraźnie (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 155, teza 3). W tym kontekście SKO nie poczyniło należytych ustaleń faktycznych, bowiem przed wydaniem decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta z 22 sierpnia 2023 r. do stron (w tym do Starosty B. reprezentującego Skarb Państwa) zostało wysłane zawiadomienie z 27 lipca 2023 r. Pouczano tam o przedmiocie sprawy oraz o prawach i obowiązkach stron. Jednocześnie stwierdzano, że brak uwag i wniosków złożonych w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy". Ustalenie SKO, że Starosta, jako reprezentant Skarbu Państwa i strona postępowania, nie miał możliwości wyrażenia swojego stanowiska nie uwzględnia ww. faktu. SKO powinno było przeanalizować, czy ww. zawiadomienie i pouczenie spełnia wymagania prawne, mając na uwadze także sytuację, że trudno byłoby zmuszać inną stronę niż podmiot mający dokonywać nasadzeń drzew do przesyłania każdorazowo pisemnych oświadczeń czy wyraża zgodę na zmianę decyzji, czy nie wyraża. Istnienie obowiązku wypowiadania się wprost i to w formie pisemnej wymagałoby wprowadzenia podstawy prawnej oraz ewentualnych środków przymusu. Takich jednak w kontekście treści art. 155 k.p.a. nie ma. Należy także zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji itd. Decyzja SKO z 7 listopada 2023 r. nie zawiera oznaczenia strony lub stron, czego wymaga art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Skupia się głównie na opisie sprawy i decyzji, którą uznano za nieważną. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 293/24