II SA/Gl 294/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021r. sprawy ze skargi M.G. na uchwałę Rady Miasta Ustroń z dnia 26 września 1997 r. nr XL/326/97 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z 15 stycznia 2021 r. M. G. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Ustroń z 26 września 1997 r nr XL/326/97 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki 1 odnośnie lokalizacji drogi PJ1/2. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie postanowień art. 8 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) poprzez niezgodność w planie zagospodarowania przestrzennego między jego częścią tekstową i graficzną, nadto zarzucono przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wytyczenie drogi przez nieruchomość należącą do skarżącej. Dodatkowo podniesiono wewnętrzną sprzeczność planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie dla tego samego obszaru drogi oraz ciągu ekologicznego. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia postanowień art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wytyczenie drogi w miejscu ciągu ekologicznego. Jako ostatni zarzut wskazano na niejasność przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach wniesionej skargi podkreślono, że skarżąca jest współwłaścicielem działki o podanym numerze oraz przybliżono działania podejmowane przez nią celem usunięcia występującego naruszenia prawa. Następnie pełnomocnik skarżącej w poszczególnych punktach skargi rozwinął stawiane kwestionowanej uchwale zarzuty. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ustroń wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ ten nie podzielił ich. W kontekście pierwszego z podniesionych zarzutów to wskazano, że z przepisu uchwały wynika przeznaczenie planistyczne dotyczące przedmiotowej jednostki (PJ 1/2). Takie ujęcie wynikało z powszechnie wówczas przyjmowanych wytycznych w zakresie projektowania dróg. Oznaczenie 1/2 dotyczy przekroju poprzecznego drogi i oznacza, że droga jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu. Nadto podkreślono, że część graficzna planu stanowi integralną część przyjętej uchwały, a normy prawne należy interpretować zarówno z tekstu planu jak i z jego części graficznej. Ustosunkowując się do drugiego z podniesionych zarzutów, także nie podzielono jego trafności i odwołując się do treści przepisów prawa wskazano, że na gminę nałożono szereg obowiązków związanych z projektowaniem i budową ciągów komunikacyjnych, w tym dróg. Zatem podnoszony zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego nie uznano za trafny. Za bezzasadny uznano także trzeci zarzut dotyczący ustalenia dla tego samego obszaru drogi oraz ciągu ekologicznego. Zdaniem organu, w miejscu przecięcia projektowanej drogi z ciągiem ekologicznym nakazano wykonać przepust ekologiczny, którego parametry winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu administracji brak jest podstaw dla uznania trafności zarzutu odnoszącego się do nieostrości przepisów. Zdaniem tego organu szerokość oraz lokalizacja dróg i ulic zostały w sposób jednoznaczny określone w treści uchwały z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów. Nie podzielono trafności także ostatniego z zarzutów, a odnoszącego się do naruszenia postanowień art. 74 Konstytucji RP. W ocenie organu usytuowanie drogi wewnętrznej PJ 1/2 o funkcji ciągu pieszo-jezdnego wzdłuż ciągu ekologicznego nie narusza bezpieczeństwa ekologicznego, ponieważ ulica, ciąg pieszo-jezdny, jako element infrastruktury komunalnej nie ogranicza funkcjonowania ciągu ekologicznego. Pismem z 12 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do stanowiska organu administracji publicznej. W ocenie skarżącej zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu nie znajdują potwierdzenia w treści skarżonej uchwały. Wbrew twierdzeniom organu legenda rysunku planu również nie zawiera oznaczenia PJ 1/2, a sam rysunek nie może zawierać oznaczeń, które nie znajdują oparcia w części opisowej planu. Wyjaśnienie organu sprowadzające się do uznania, że PJ jest opisane, a 1/2 wynika z powszechnie stosowanych wytycznych nie jest do zaakceptowania. Podniesiono, że oznaczenie PJ jako ciąg pieszo-jezdny nie jest znany w ustawie o drogach publicznych, unormowania planistyczne obowiązujące w dacie przyjęcia uchwały przewidywały jedynie drogi publiczne i nie dopuszczano dróg wewnętrznych. Unormowania dotyczące drogi wewnętrznej, niebędącej drogą publiczną stanowi przekroczenie uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. W tym zakresie odwołano się do zasady legalizmu. W ocenie pełnomocnika skarżącej gmina ograniczyła prawo własności skarżącej przyznając prymat interesowi właściciela sąsiedniej nieruchomości, nadto organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego sprzeczności w planie w zakresie dotyczącym zaplanowania drogi po terenie ciągu ekologicznego. Kolejnym pismem z 13 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do odpowiedzi organu dotyczącej pierwszego zarzutu i podniósł, że odpowiedź ta nie znajduje potwierdzenia w przytoczonej uchwale, ponieważ z jej treści wynika, że plan odnoszący się do nieruchomości skarżącej nie spełnia wymogów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga zmian w zakresie rozwiązań przestrzennych. Zaakcentowano także, że nie podjęto żadnych działań zmierzających do likwidacji występujących nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten Sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Miasta Ustroń ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej Ustronia z 26 września 1997 r. nr XL/326/97 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktu normatywnego, który podjęty został w oparciu o postanowienia ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Okoliczność ta w sprawie tej posiada istotne znaczenie, ponieważ ocena legalności wskazanego aktu musi być dokonywana w oparciu o regulacje obowiązujące w momencie przyjęcia tej uchwały. Akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego po jej uchwaleniu nie mogą stanowić podstawy oceny legalności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. W przedmiotowej skardze jako podstawowy zarzut uczyniono naruszenie postanowień art. 8 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) poprzez niezgodność w planie zagospodarowania przestrzennego między jego częścią tekstową i graficzną. Niezgodność ta przejawia się w tym, że w części tekstowej występuje określenie PJ, natomiast w części graficznej aktu występuje oznaczenie PJ 1/2, a zatem między tymi dwom elementami aktu normatywnego brak jest synchronizacji. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołano stosowne orzeczenia sądu administracyjnego. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie odnieść się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji. Zgodnie z art. 8 przywoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. W uchwale rady gminy wskazuje się, sporządzone wcześniej, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszaru objętego planem, które zachowują moc obowiązującą, i które tracą moc. Po myśli ust. 4 tego przepisu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast określi, w drodze zarządzenia, rodzaje i wzory dokumentów stosowanych w pracach. Kierując się treścią przywołanego przepisu dokonać należy analizy treści postanowień tekstu przedmiotowej uchwały w kontekście podniesionego przez skarżącą zarzutu. Stosownie do postanowień pkt 4.2 przywoływanej uchwały drogi i ulice posiadają następujące oznaczenia wg. "Wytycznych Projektowania Ulic" opracowanych w Biurze Planowania Rozwoju Warszawy. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Warszawa 1992 r. PJ - o funkcji ciągów pieszo-jezdnych. Nadto w pkt 5 tej regulacji zawarto unormowanie, zgodnie z którym jeżeli ciąg ekologiczny przecina teren strefy infrastruktury komunalnej, ustala się nakaz utworzenia przepustu ekologicznego, według ustaleń zamieszczonych w pkt. 8.1.e. Z kolei w treści graficznej przedmiotowej uchwały droga przechodząca przez nieruchomość oznaczona została jako PJ 1/2. W skardze jako zasadniczy argument przemawiający za jej uwzględnieniem podnosi się to, że w tekście uchwały jest tylko PJ, natomiast na mapie jest PJ 1/2, a zatem występuje rozbieżność między treścią uchwały a jej załącznikiem, czyli treścią graficzną. W ocenie organu administracji zarzut ten nie jest trafny, ponieważ jego zdaniem takiej sprzeczności nie ma, albowiem oznaczenie 1/2 dotyczy przekroju poprzecznego drogi i oznacza, że droga jest jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu. Dodatkowo przywołano orzeczenia sądów administracyjnych wspierających stanowisko zajęte przez gminę. Zdaniem składu orzekającego nie budzi wątpliwości, że treść normy prawnej stanowi część tekstowa przyjętej uchwały, jak również graficzne opracowanie stanowiące załącznik do niej. W tym konkretnym przypadku dostrzec należy, że faktycznie między tekstem a mapą i jej legendą występuje rozbieżność, ponieważ w tekście uchwały i w legendzie mapy brak jest wskazania na oznaczenie PJ 1/2 , a występuje tylko oznaczenie PJ. Sygnalizowana tu rozbieżność musi być jednak oceniana w kontekście całości uchwały. W przywołanym pkt 4.2 wyraźnie odwołano się do zasad wynikających z Wytycznych Projektowania Ulic, a zatem w tym konkretnym przypadku uznano, że wytyczne są integralną część przyjętej uchwały. Takie ujęcie oznacza, że wersja tekstowa poddanej kontroli uchwały nie ogranicza się tylko do tego, co jest wprost w niej zamieszczone, ale obejmuje również przywołany dokument. Mając na uwadze takie ustalenie przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez organ administracji, że w sprawie tej nie występuje sygnalizowana rozbieżność, ponieważ z treści przywołanych wytycznych wynika, że jest to droga jest jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu o określonej szerokości. W skardze zarzucono organom planistycznym, że w przywoływanej uchwale dokonały przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez wytyczenie drogi przez nieruchomość należącą do skarżącej. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony i nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała przyjęta została przed wejściem w życie postanowień Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., zatem w momencie ich uchwalania uchwała ta nie mogła naruszać tych przepisów. Sporna uchwała nie narusza przywołanych regulacji, także i wówczas, gdy uwzględni się je jako wzorzec kontroli. Zauważyć należy, że art. 21 Konstytucji RP chroni prawo własności, jednakże nie oznacza to, że organy planistyczne nie mogą projektować przebiegu dróg przechodzących przez tereny należące do właścicieli będących osobami fizycznymi. W rozpoznawanej sprawie przebieg kwestionowanego ciągu komunikacyjnego nie narusza innych regulacji prawnych, a zatem organ planistyczny w tym zakresie nie dopuścił się przekroczenia granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Postanowienia spornej uchwały nie naruszają postanowień art. 31 Konstytucji RP, a zatem przepisu normującego prawa wolnościowe. W kontekście tego zarzutu podnieść należy, że w skardze brak jest argumentacji przemawiającej za jego naruszeniem. Podobnie sytuacja przedstawia się z zarzutem dotyczącym naruszenia postanowień art. 64 Konstytucji RP. Z treści argumentacji przemawiającej za naruszeniem przywołanych przepisów można wywnioskować, że skarżąca akcentuje, że projektowana przez jej nieruchomość droga służyłaby dojazdowi do tylko jednej nieruchomości, która posiada dostęp z innych stron, nadto w tym zakresie wystarczającym byłoby unormowanie tej kwestii w ramach służebności drogowej. Stanowisko takie jest wyrazem oceny dokonywanej przez skarżącą, natomiast brak jest bezpośredniego wskazania naruszeń prawa przez organ planistyczny gminy przyjmujący kwestionowaną uchwałę, nadto w polu widzenia należy mieć także i to, że budowa dróg i ciągów komunikacyjnych jest zadaniem gminy i to na niej spoczywa obowiązek budowy dojazdów do nieruchomości, a nie ograniczanie się do rozwiązań o charakterze prywatnym. W rozpoznawanej skardze podniesiono wewnętrzną sprzeczność kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na ustaleniu dla tego samego obszaru drogi oraz ciągu ekologicznego. Tak sformułowany zarzut nie może zyskać akceptacji, ponieważ zgodnie z postanowieniami spornej uchwały w miejscu przecięcia ciągu ekologicznego z projektowaną drogą przewidywany jest przepust ekologiczny, a zatem sygnalizowana powyżej sprzeczność nie występuje. Z powyższym zarzutem łączy się podnoszone przez skarżącą naruszenie postanowień art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wytyczenie drogi w miejscu ciągu ekologicznego. Przedstawiona powyżej argumentacja przeczy istocie stawianego zarzutu i czyni go bezzasadnym. Jako ostatni zarzut wskazano w skardze na niejasność przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Podkreślić trzeba, że każdy akt normatywny, w tym również sporna uchwała zawiera regulacje, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, jednakże okoliczność ta nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. Wynika to z tego, że zarzut musi być konkretny i wiązać się z naruszeniem przepisu prawa, a nie akcentować niejasność przepisów mających zastosowanie w obowiązującym akcie prawnym. Przeprowadzona z urzędu kontrola przedmiotowej uchwały nie wykazała, aby przy jej podjęciu naruszono przepisy normujące procedurę jej przyjęcia, jak również nie dostrzeżono w niej takich uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić. mr