II SA/Gl 296/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] roku, w którym wskazano jako jego autorkę J. N., a które zostało podpisane przez T. R., zawarto prośbę skierowaną do organu nadzoru w G. o przeprowadzenie kontroli budowy prowadzonej przez G. i J. S. pod względem zgodności z zatwierdzonym projektem. Podano, że inwestorzy "podnieśli teren o około 1,5 metrów". Pismem z dnia [...] roku, podpisanym przez J.N. , wniosła ona " o natychmiastowy zakaz budowy" prowadzonej na działce nr [1] przy ul. [...], zarzucając, że budowa jest realizowana niezgodnie zatwierdzonym projektem. Postanowieniem z dnia [...]roku PINB w G. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane") wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem na działce nr [1] , przy ul. [...] wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę i nałożył na inwestorów – G. i J. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia inwentaryzacji geodezyjnej wysokościowej posadowienia budynku na działce nr [1] w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, z uwzględnieniem różnicy poziomu posadowienia nowo budowanego budynku w stosunku do poziomu naturalnego terenu nieruchomości sąsiednich wykonanej przez uprawnionego geodetę. Następnie decyzją z dnia [...] roku nr [...] organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zgodności realizowanej budowy budynku jednorodzinnego z garażem na działce nr [1] przy ul. [...] w G. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]roku. W uzasadnieniu organ podał, że na działce nr [1] jest realizowana budowa budynku mieszkalnego typu "Diuna" zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonanym przez J.C. i projektem zagospodarowania działki wykonanym przez J. P. Oględziny z dnia [...] roku oraz przeprowadzona analiza dokumentacji projektowej spowodowały wstrzymanie przez organ prowadzonych robót budowlanych i nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wysokościowej. Dokumentacja taka została złożona - "Pomiar" wysokościowy posadowienia budynku mieszkalnego opracowany przez inż. J.P. z naniesionymi pomiarami wysokościowymi działki i wykonanego w stanie surowym budynku. Z tego dokumentu wynika, że fundamenty budynku zostały obsypane skarpą o wysokości około 85 cm, której podstawa oddalona jest od granic działki sąsiedniej ( nr [2] – własność skarżącej ) o 3 metry, a wody odprowadzane są na teren działki inwestora ( do czasu wykonania kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy ul. [...]). Nadto autor "Pomiaru..." stwierdził, że posadowienie budynku jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i sztuką budowlaną. W trakcie kolejnych oględzin w dniu [...] roku organ ustalił, że skarpa od strony działki nr [1] posiadała wysokość od 0,6 m do 0,77 metra. Zdaniem organu oznacza to, że po wydaniu postanowienia wstrzymującego, do dnia niniejszych oględzin teren od strony działki nr [1] został ukształtowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skoro więc wykonane roboty odpowiadają zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, to prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. J. N. – w odwołaniu od powyższej decyzji – wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie decyzja ta została wydana w oparciu o oświadczenie inwestora i niezweryfikowane dokumenty. Przede wszystkim odwołująca się zarzuciła, że inwestorzy wykonanymi robotami budowlanymi dokonali zmiany spływu wód i skierowali je na jej działkę wbrew zapisom § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku. Twierdziła, że inwestorzy nie odprowadzają wód na własny teren. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaakceptował – w uzasadnieniu – stanowisko organu I instancji co do zgodności posadowienia budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem organu nie doszło do zmiany ukształtowania terenu ( działki inwestorów) powodującej zmianę spływu wód na działkę nr [1]. Działka inwestora ma naturalny spadek w kierunku działki skarżącej ( około 60 cm różnicy wysokości ), co stało się przyczyną zaprojektowania obłożenia skarpą fundamentów budynku od strony działki nr [1]. Nie zmieniło to jednak kierunku naturalnego pochylenia działki inwestora. Wody opadowe z połaci dachowych – inwestor – odprowadza przez rury spustowe rynien na własną działkę do gruntu poza opaską budynku w odległości 3 m od granicy działki, co odpowiada § 28 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...). Zdaniem organu odwoławczego w trakcie postępowania : opracowaniem projektanta i pomiarami geodezyjnymi udokumentowano brak odstępstw od zatwierdzonego projektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca J. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że inwestor nie odprowadza wód opadowych z dachu swojego budynku w sposób przewidziany przepisami. Wody te bowiem odprowadzane są rurą spustową z wylotem w kierunku jej działki, co przy uwzględnieniu ukształtowania terenu, powoduje zalewanie tej działki. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe twierdzenie skarżącej, a nadto sprecyzował skargę podając, że budynek inwestorów został posadowiony niezgodnie z projektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów administracyjnych, a więc i decyzji, pod względem zgodności z prawem. Sąd ten nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jej podstawą prawną, a jedynie granicami danej sprawy i zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego ( art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa ). Nadto obowiązkiem Sądu jest zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się powyższym kryterium Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana co najmniej przedwcześnie, to jest bez należytego wyjaśnienia czy roboty budowlane prowadzone na działce nr [1] są zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]roku. Oznacza to, że decyzja ta narusza art. 105 kpa. W sprawie jest bezsporne, że roboty budowlane prowadzone na działce nr [1] przy ul. [...] są wykonywane w oparciu o decyzję prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i zatwierdzająca projekt budowlany. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było zbadanie zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym w/w decyzją. Ustalenie czy taka zgodność istnieje czy też nie wymaga porównania stanu faktycznego wykonanych robót z tą częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, która te roboty obejmuje. Jest oczywiste, że aby takiego porównania dokonać oba elementy wyjściowe to jest stan robót i projekt budowlany muszą być ocenione przez organ orzekający i ocena ta musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji. W celu ustalenia stanu faktycznego robót organ powinien przede wszystkim przeprowadzić oględziny ( art. 85 § 1 kpa ) o czym ma obowiązek zawiadomić strony ( art. 79 kpa), a z samej czynności sporządzić protokół ( art. 67 kpa). Wymogi formalne i materialne protokołu określa art. 68 kpa . W sprawie niniejszej niewątpliwie z protokołu winien wynikać stan robót zarówno w zakresie jego zaawansowania, jak i usytuowania, a także ustalenia podjęte w związku z zawiadomieniem skarżącej, które spowodowało wszczęcie postępowania przed organami. W celu ustalenia czy roboty opisane w tak sporządzonym protokole oględzin odpowiadają zatwierdzonemu projektowi budowlanemu przede wszystkim do akt sprawy należy dołączyć ten projekt budowlany wraz z zatwierdzającym go pozwoleniem na budowę. Dopiero tak zgromadzony materiał, dowodowy należy poddać ocenie w zakresie zgodności, który to proces powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, a jego wynik zdecydować o rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie – zdaniem składu orzekającego – nie zostały spełnione powyższe warunki umożliwiające wypowiedź organu co do zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ I instancji przeprowadził wprawdzie oględziny w dniu [...] roku i [...] roku ale z żadnego z nich nie wynika faktyczny stan robót. Drugi protokół obejmuje pomiary skarpy ( nasypu ) od strony działki skarżącej, ale wobec braku dowodu na zawiadomieniu skarżącej o tych oględzinach oraz stworzenia jej możliwości wypowiedzenia się co do tych okoliczności ( art. 81 kpa ) nie mogą one zostać uznane za udowodnione. Podkreślić należy, że z żadnego z powołanych protokołów oględzin nie wynika sposób odprowadzania wody z połaci dachowych budynku inwestorów. Jedynie "Pomiar wysokościowy posadowienia budynku mieszkalnego" z [...]roku, opracowany przez inż. J. P. na str. 2 ( opis techniczny ) zawiera stwierdzenie że "w chwili obecnej wody opadowe odprowadzane są na teren działki, a po wykonaniu kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ulicy [...], wody opadowe odprowadzane będą do sieci kanalizacyjnej". W tej sytuacji budzi zdziwienie i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie organu, że wody opadowe są odprowadzane zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 roku, nr 75, poz. 690 z zm.) oraz, że rury spustowe odprowadzające wody z połaci dachowych są odległe około 3 m od granicy z działką sąsiednią. W aktach sprawy brak także pozwolenia na budowę z [...]roku zatwierdzającego projekt budowlany, jak i samego projektu. Projekt budowlany obejmuje projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki ( część opisowa i graficzna ). Dokumentów tych nie może zastąpić jedynie kopia projektu zagospodarowania działki ( część rysunkowa ). Wobec braku właściwie ustalonego stanu robót i braku projektu budowlanego w istocie nie istniała możliwość ustalenia zgodności realizowanej budowy z projektem budowlanym. Nadto należy stwierdzić, że postępowanie było prowadzone w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, a uzasadnienie decyzji obu instancji orzekających w tym przedmiocie ograniczyły się do kwestii posadowienia budynku i odprowadzenia wody z połaci dachowych tego budynku, co w sposób oczywisty nie wyczerpuje przedmiotu postępowania. Oparcie decyzji w istocie o "Pomiar wysokościowy posadowienia budynku" oraz oświadczenia projektanta zagospodarowania terenu i kierownika budowy także nastąpiło z naruszeniem prawa. Dowody te bowiem nie były znane skarżącej, a żaden z orzekających organów nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego art. 10 kpa to jest nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zarzutów skargi – z uwagi na niekompletność materiału dowodowego – można jedynie stwierdzić, że z § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku wynika, iż właściciel nieruchomości obowiązany jest odprowadzać wody opadowe na teren własnej nieruchomości nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wody te nie powinny być kierowane na teren nieruchomości sąsiednich. Zagrożenie takie ( skierowanie wód na teren działki sąsiedniej ) może wynikać z umiejscowienia wylotu rury spustowej blisko granicy działki sąsiedniej. Usytuowanie rur spustowych musi zostać jednak ustalone w postępowaniu ponownym a także to, czy taki sposób odprowadzania wód opadowych jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o prawidłowo przeprowadzone oględziny ustalające stan robót budowlanych i zatwierdzony projekt budowlany, a następnie dokonać porównania istniejącego stanu zrealizowanych robót z tym projektem i to w pełnym zakresie. Dopiero wynik tej czynności pozwoli na wypowiedzenie się organu w przedmiocie zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym z decyzji odpowiadającej wymogom art. 1078 § 3 kpa. Organ orzekający winien mieć też na uwadze konieczność zapewnienia wszystkim stronom postępowania prawa do czynnego w nim udziału. Kierując się powyższą oceną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1litera c, art. 135 i art. 152 ppsa orzekł, jak w sentencji.