II SA/Gl 296/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w częściach dotyczących ustalonego w pkt. 2 decyzji pierwszoinstancyjnej wymaganego ujednolicenia rozwiązań projektowych w zakresie formy architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów wykończeniowych, w tym rodzaju i kolorystyki elewacji, koloru stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaju i koloru pokrycia dachowego; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...]r. T. S. "A" wystąpił do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przystosowaniu i zagospodarowaniu terenu działek nr 1 i 2 na potrzeby osiedlowego placu targowego. W załącznikach A i B do wniosku inwestor wyjaśnił, iż dla potrzeb placu handlowego ustawione zostaną małe przenośne pawilony i stragany do sprzedaży z tzw. ręki, pawilon administracyjno-biurowy oraz toaleta. Na placu inwestor przewiduje również miejsce dla samochodów dostawczych z których sprzedawane mogą być płody rolne. Pismem z dnia [...] r., w związku z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wystąpił do inwestora o przedstawienie w sposób graficzny planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym podania gabarytów projektowanych obiektów. Jednocześnie z uwagi, iż dla wskazanego terenu zostało wydane pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego, organ wniósł o wyjaśnienie kwestii realizacji obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi, w dniu [...] r. do organu wpłynęło wyjaśnienie inwestora dotyczące sposobu zagospodarowania terenu, kserokopia mapy zasadniczej, na której przedstawiono w sposób graficzny zagospodarowanie nieruchomości oraz wyjaśnienie w sprawie realizacji inwestycji w oparciu o wydane pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że w obszarze analizowanym wszystkie nieruchomości o funkcji usługowej zabudowane są budynkami kubaturowymi o określonych gabarytach, brak jest otwartych, niezabudowanych terenów o funkcji usługowej. Zaproponowane zatem przez inwestora zagospodarowanie nie nawiązuje do ukształtowanej przestrzennie zabudowy centrum dzielnicy, a także spowoduje znaczne pogorszenie warunków i jakości życia mieszkańców, wzrost uciążliwości wynikających z hałasu i zwiększonego ruchu pojazdów. W wyniku rozpoznania wniesionego przez T. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. W wyniku powyższego, pismem z dnia [...] r. organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz planowanej zabudowy w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w sposób opisowy i graficzny. W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że sposób zagospodarowania terenu został przedstawiony i dołączony do wniosku. Odnośnie przeznaczenia projektowanych obiektów wskazał, iż w obiekcie administracyjnym będzie prowadzona działalność biurowa. Obiektem budowlanym będzie również toaleta i śmietnik, natomiast pozostałe obiekty będą obiektami nie związanymi trwale z gruntem, a ich wysokość nie będzie przekraczać 5,5 m od poziomu chodnika. Konkretne parametry tych pawilonów będą zależały od potrzeb sprzedających. Kolejnym pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z projektem decyzji. W odpowiedzi, w dniu [...] r .do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy w którym wniósł on o dokonanie zmian polegających na wskazaniu, że inwestycja obejmuje posadowienie, montaż gotowych pawilonów handlowo-usługowych lub ich budowę oraz posadowienie, montaż gotowego obiektu o funkcji administracyjno-biurowo-sanitarnej lub jego budowę. Wniósł także o zmianę geometrii dachu, jak również o wykreślenie podpunktu dot. zastosowania spójnych rozwiązań projektowych w zakresie formy architektonicznej ze szczególnym uwzględnieniem ujednolicenia materiałów wykończeniowych w tym rodzaju i kolorystyki elewacji, koloru stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaju i koloru pokrycia dachowego w przypadku realizacji obiektu składającego się z kilku pawilonów w zabudowie grupowej. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż zredagował był projekt decyzji pozytywnej jednakowoż stwierdzenia jakie zostały zawarte w piśmie inwestora z dnia [...] r., z których wynika, iż zamierza on tylko przygotować teren działek pod przyszły plac targowy, pozostawiając najemcom dowolność wyboru przyszłych pawilonów, spowodowały konieczność odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez inwestora odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i kolejny raz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że wniosek inwestora złożony był z naruszeniem art. 52 ust.2 pkt. 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium organ winien ponownie wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a. W wyniku powyższego, pismem z dnia [...] r., organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o dane wynikające z przepisu art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b. W odpowiedzi w dniu [...] 13 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy z którego wynika m.in., iż pawilony handlowo-usługowe nie będą budowane w formie budynków na stałe związanych z gruntem, lecz będą to pawilony przenośne o lekkiej konstrukcji, pawilony będą posadowione w strefach zabudowy oznaczonej literą A, tak jak to jest określone i opisane na załącznikach do wniosku, strefa A będzie posiadała wymiary: ok. 6 m od strony ulicy [...] i ok. 13 m od strony ulicy [...], poszczególne pawilony będą posiadały wymiary od 2,5 m do 6 m szerokości i od 2,5 m do 6 m długości, wysokość górnych krawędzi pawilonów nie będzie przekraczać 5 m. Przewiduje się dachy jednospadowe o kącie nachylenia do 15 stopni. Budynek administracyjno-biurowy z toaletami będzie posiadał ok. 3 m szerokości i 5 m długości, wysokość górnej krawędzi dachu do 5 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia do 15 stopni. Do pisma została załączona kserokopia mapy wraz z opisem, na której zaznaczono trzy strefy A i budynek administracyjny. Na mapie podano wymiary poszczególnych stref i budynku administracyjnego,. Pismem z dnia [...] r., T. S. dokonał korekty wniosku w części dotyczącej geometrii dachów. Pismem z dnia [...] r. organ ponownie zwrócił się do inwestora o podanie danych dotyczących obiektów budowlanych a nie stref. W odpowiedzi T. S. wyjaśnił, iż w swoim piśmie podał zarówno parametry stref jak i poszczególnych pawilonów. Decyzją z dnia [...] r nr [...] Prezydent Miasta C. kolejny raz odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przyczyną odmowy jest brak spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków z pkt. 1 ust.1 art. 61 ustawy. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] kolejny raz uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało sporządzoną analizę, z której wynika możliwość ustalenia parametrów i wskaźników dla projektowanego zamierzenia. W wyniku ponownej oceny zagospodarowania nieruchomości sąsiednich decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił wnioskowane warunki zabudowy stwierdzając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pkt. 2 sentencji decyzji ustalone zostały wskaźniki i parametry dla poszczególnych pawilonów oraz wskazano na wymóg ich ujednolicenia w zakresie formy architektonicznej ze szczególnym uwzględnieniem kolorystyki materiałów wykończeniowych. Odwołanie od decyzji złożył wnioskodawca wnosząc o wykreślenie zapisu dotyczącego ujednolicenia obiektów. Zapis ten, zdaniem odwołującego, zmusza inwestora do budowy jednorodnych w formie i wyglądzie obiektów, a przecież cyt. "place targowe były w przeszłości a zatem powinny być również obecnie tym miejscem, w którym nawiązuje się do naszej historii, różnorodności kultur i tożsamości narodowej, czego wyrazem jest między innymi różnorodność stylów architektonicznych". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie przytoczyło art. 61 u.p.z.p wskazując następnie, iż z analizy sporządzonej przez organ wynika możliwość ustalenia wnioskowanych warunków co też zostało przez organ I instancji uczynione. Odnosząc się natomiast do żądania wykreślenia zapisu o ujednoliconej formie architektonicznej pawilonów to zdaniem Kolegium jest ono nieuzasadnione. Z przepisu ust. 1 pkt. 1 art. 61 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli inwestycja spełnia warunek m. in. kontynuacji funkcji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Skoro ustawodawca wprost stwierdza, że projektowana inwestycja musi spełniać określone warunki, w tym zachowanie gabarytów i formy architektonicznej już występującej, to tym bardziej uzasadnionym jest zachowanie tej formy na jednym terenie. Powyższe jest wynikiem konieczności zachowania ładu przestrzennego w pojęciu którego mieszczą się również uwarunkowania kompozycyjno-architektoniczne. Pismem z dnia [...] r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji w części utrzymującej w mocy zapis w pkt. 2a w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. w zakresie kształtowania zabudowy stanowiący, iż "wymagane ujednolicenie rozwiązań projektowych w zakresie formy architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów wykończeniowych w tym: rodzaju i kolorystyki elewacji, koloru stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaj i koloru pokrycia dachowego itp.". Skarżący wniósł o uchylenie tegoż zapisu. Wskazał, że w analizowanym obszarze występują pawilony handlowo-usługowe o różnej wielkości, kolorystyce i materiałów, z których zostały wykonane i stanowią one, jako różnorodne, o estetyce tego miejsca. Planowana inwestycja ma nie być powielaniem budowy pawilonów "marketopodobnych", lecz projektem innowacyjnym w swojej treści i formie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż skarga T.S., jak jednoznacznie wynika z jej treści, zakwestionowała wydane w sprawie decyzje jedynie w części. Skarżący wniósł bowiem o uchylenie w decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowanego w pkt. 2a ustalenia, iż "wymagane ujednolicenie rozwiązań projektowych w zakresie formy architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów wykończeniowych w tym: rodzaju i kolorystyki elewacji, koloru stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaj i koloru pokrycia dachowego itp.", przy zachowaniu w mocy pozostałych części rozstrzygnięcia. Tym samym tylko w części akceptującej wskazane ustalenie skarżący kwestionuje decyzję drugoinstancyjną. Skarga, zdaniem składu orzekającego, musiała zostać uwzględniona. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało bowiem, że zakwestionowany przez skarżącego passus w decyzji pierwszoinstancyjnej wprowadzony został do niej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a w konsekwencji koniecznym było stwierdzenie w tej części nieważności decyzji Prezydenta Miasta C.. W efekcie także zaskarżona decyzja SKO w C. w części utrzymującej zakwestionowane ustalenie w mocy jest dotknięta wadą kwalifikowaną co uzasadnia stwierdzenie w tej części jej nieważności. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Rozważając jakie elementy treści stosownie do cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uprawniony jest i jednocześnie zobligowany zawrzeć w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wskazać należy art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stwierdzający, że wydanie decyzji takiej jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazuje w jaki sposób w decyzji określa się wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Nadto § 2 rozporządzenia wskazuje m.in., iż przez informacje o jednostce orzeczenia sądów komentarze cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wskazać w tym miejscu należy też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), które w § 2 pkt 3) przewiduje, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się w decyzji poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Dopuszczalne i jednocześnie nakazane składniki treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywieść należy nadto z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, iż do decyzji tej stosuje się odpowiednio m.in. art. 54 ustawy, traktujący o składnikach decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji publicznej. Przywołana norma przewiduje, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji. Żadna z przywołanych powyżej norm, w sytuacji gdy teren nie jest objęty szczególnymi odrębnymi wymogami co do ładu przestrzennego wynikającymi np. z ochrony konserwatorskiej, nie zezwala na to by organ oprócz wskazania, co w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji uczynił, wymaganych parametrów i wskaźników a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, wprowadził dodatkowo wymagania dotyczące kolorystyki i sposobu wykończenia obiektów przewidując obowiązek ujednolicenia rozwiązań projektowych "w zakresie formy architektonicznej, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów wykończeniowych w tym: rodzaju i kolorystyki elewacji, koloru stolarki okiennej i drzwiowej, rodzaj i koloru pokrycia dachowego itp." W konsekwencji ustalenie takie uznać należy za wprowadzone do decyzji bez podstawy prawnej. Notabene dodatkowo zauważyć można w tym miejscu, że owo "ujednolicenie", jak wynika z decyzji, nie ma polegać na zbliżeniu wyglądu zabudowy do obiektów istniejących na działkach sąsiednich, lecz na wybudowaniu obiektów o formie i kolorystyce dowolnej, jednak identycznej w przypadku każdego pawilonu i identycznych materiałach wykończeniowych. Wbrew art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przedmiotowy passus nie zmierza zatem do zachowania dobrego sąsiedztwa, która to zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu lecz do ujednolicenia wyglądu obiektów w ramach jednej tylko inwestycji. Nie wiadomo też, wskutek użycia skrótu "itp." na czym jeszcze, poza rodzajem i kolorem materiałów wykończeniowych owo ujednolicenie wedle organu winno polegać. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja w części, w odniesieniu do której Sąd stwierdził nieważność nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.