II SA/Gl 298/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zagospodarowania wspólnot gruntowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. wystąpiła do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] wydanej w trybie przepisów art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm./. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja ta została wydana przez niewłaściwy organ, nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz wydano ją bez zachowania jakiejkolwiek procedury. O wszczęciu postępowania organ nie zawiadomił w szczególności Kopalni "[...]" oraz nie doręczył jej wydanej decyzji, mimo, że wybudowała na działce nr [...] pochodzącej z podziału działki nr [...] dwa budynki. Wymieniona w tej decyzji działka nr [...] i działka nr [...] zdaniem wnioskodawcy nie mogły zostać uznane za wspólnoty gruntowe, bowiem nie można ich zaliczyć do nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Grunty te zdaniem Kopalni należały do Lasów Państwowych i za zgodą Ministerstwa Leśnictwa zostały przekazane protokołem z dnia [...] Zakładowi Osiedli Robotniczych w G. – jako inwestorowi zastępczemu z przeznaczeniem pod budowę osiedla przy Kopalni "[...]". Wreszcie KWK "[...]" zarzuciła, że jej zdaniem w obrocie prawnym znajduje się już decyzja wydana w [...] przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., którą ustalono wykaz nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową b. Osiedla P. Ponadto w załączniku do decyzji Wiceprezydenta S. wpisano jako upoważnione do udziału we wspólnocie gruntowej osoby, które żyły 145 lat temu. Po uzyskaniu informacji, że wskazana we wniosku decyzja z [...] została uchylona i w jej miejsce wydana została decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], KWK "[...]" w piśmie z dnia [...] zmieniła wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności tej ostatnio wymienionej decyzji. W piśmie tym, skierowanym już zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podała, że podtrzymuje zarzuty podniesione w swoim poprzednim wniosku, gdyż pozostają one aktualne także w stosunku do tej decyzji oraz oświadczyła, że nie była powiadomiona o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ani nie otrzymała kwestionowanej decyzji mimo, że przysługiwał jej status strony postępowania. W kolejnym piśmie z dnia [...] KWK "[...]" wskazała, że wymieniona w kwestionowanej decyzji jako stanowiąca wspólnotę gruntową działka nr [...] nie mogła być w ten sposób oznaczona, bowiem uległa ona podziałowi na działki [...] i [...]. O działki nr [...] i nr [...] toczy się również pod sygn. akt [...] postępowanie przed Sądem Okręgowym w K. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wskazania w punkcie pierwszym tej decyzji nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] i uznania ich za wspólnotę gruntową osób wyszczególnionych w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do przedmiotowej decyzji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało poza przepisem kompetencyjnym art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podało, że decyzja Prezydenta Miasta S. w części wyżej wskazanej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem objęte nią działki /nr [...] i nr [...] zostały w okresie wcześniejszym na mocy decyzji Ministra Leśnictwa z [...] Nr [...] oraz zgodnie z mapą i protokołem zdawczo-odbiorczym nieruchomości przekazane przez Lasy Państwowe Dyrekcji Osiedli Robotniczych w G. – inwestorowi budowanego osiedla dla pracowników Kopalni "[...]". Kolegium wskazało także, że decyzja z [...] . dotyczyła nieruchomości leśnych położonych w oddziałach [...] i [...] Nadleśnictwa G. oraz ustaliło, że w ich skład wchodziły działki nr [...] oraz nr [...]. Zauważyło wreszcie, że działka nr [...] nie mogła być w ten sposób oznaczona w decyzji Prezydenta Miasta S., bowiem wcześniejszą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] nr [...] została ona podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją złożył Zarząd Wspólnot Gruntowych w S. zastępowany przez adwokata Z. M. domagając się jej uchylenia. Uzasadniając wniosek Zarząd Wspólnoty zgodził się ze stanowiskiem Kolegium dotyczącym nieprawidłowego oznaczenia w decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] działki nr [...], która wcześniej uległa podziałowi, zakwestionował natomiast pozostałe przesłanki, na których oparta została decyzja nieważnościowa. Wskazał, że sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie doszło do podjęcia odroczonej na wniosek KWK "[...] " rozprawy administracyjnej w toku, której Zarząd Wspólnoty mógłby zapoznać się i ustosunkować się do przedłożonego przez stronę przeciwną materiału dowodowego. U podstaw stanowiska SKO leży błąd logiczny, bowiem nie zbadano, czy w czasie podejmowania w [...] przez Ministra Leśnictwa decyzji o przekazaniu spornych gruntów stanowiły one własność Skarbu Państwa. Nie znajdują potwierdzenia w ewidencji gruntów także fakty na jakie powołało się Kolegium w swojej decyzji, a stan faktyczny na gruncie był inny niż wynika to z protokołu przekazania. Dyrekcja Osiedli Robotniczych w G. nigdy też nie zagospodarowała spornych gruntów. W postępowaniu nie wzięli też udziału następcy prawni tej instytucji. Wreszcie podniesiono, że podziału spornej działki nr [...] dokonano na wniosek KWK "[...]", ale w decyzji tej jako właściciela wskazano Zarząd Wspólnoty Gruntowej oraz że w [...] i [...] KWK "[...]" nabyła od Wspólnoty Gruntowej działki gruntu stanowiące wówczas części większej całości obejmującej również sporne działki. Zaskarżoną decyzją działając w oparciu o art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO utrzymało swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium nie odniosło się bliżej do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy koncentrując się głównie na rozważaniach dotyczących możliwości wydania decyzji w części stwierdzającej nieważność aktu administracyjnego oraz rozumienia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określenia "rażące naruszenie prawa". W skardze Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w S. /oznaczona nieprawidłowo jako Zarząd Wspólnot Gruntowych w S./ reprezentowana przez adwokata Z. M. wniosła o uchylenie decyzji SKO wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Zarzuciła jej wydanie z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wskazania przepisów prawa rażąco naruszonych decyzją Prezydenta Miasta S. oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze zawarto też w całości argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że wbrew twierdzeniom skargi skarżąca Spółka miała zapewniony udział w postępowaniu mimo, że nie została ponownie przeprowadzona rozprawa administracyjna, bowiem przed wydaniem decyzji zawiadomiono jej pełnomocnika o możliwości zaznajomienia się z materiałami dowodowymi zebranymi w sprawie. Kolegium podtrzymało też swoje stanowisko, że wystarczającym do stwierdzenia nieważności części decyzji Prezydenta Miasta S. było ustalenie wadliwego oznaczenia w niej jednej z działek /nr [...]/ oraz ustalenie, że zarówno powstałe z niej działki nr [...] i [...] oraz działka nr [...] zostały wcześniej oddane w zarząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej ustalonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W kontrolowanej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] rażąco narusza prawo co wyczerpuje przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazując jednocześnie w czym dopatrzyło się tego naruszenia, a w szczególności nie podało, czy decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] naruszone zostały przepisy prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego oraz jakie to były konkretnie przepisy. Skład orzekający podziela stanowisko J.Borkowskiego, że naruszenie prawa winno być kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych /por. J.Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 r. sygn. akt IV SA 4263/01, OSP z 2004 r. nr 9, poz. 113, s. 481/. Tymczasem cechy takiej nie można się dopatrzyć w zasadniczej przesłance, jaka legła u podstaw kwestionowanych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Przesłanką tą było stwierdzenie, że decyzją deklaratoryjną Prezydenta Miasta S. wydaną w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych objęte zostały dwie działki o nieustalonym stanie prawnym. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta S. w części stwierdzającej, iż działki nr [...] i nr [...] stanowią wspólnotę gruntową osób wymienionych w jej załączniku rażąco narusza prawo, bowiem działki te zostały przekazane decyzją Ministra Leśnictwa z dnia [...] nr [...] w zarząd i użytkowanie Zakładowi Osiedli Robotniczych – Dyrekcji Okręgowej w G. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią decyzji z [...] przekazana została nieruchomość leśna położona w S. oznaczona na mapie leśnej jako leżąca w oddziałach [...] , [...] , [...] , [...] i [...] Leśnictwa M. Nadleśnictwa G. Z treści wspomnianej decyzji wynika także, że odwoływała się ona do dołączonej do wniosku Zastępcy Pełnomocnika Ministra Budownictwa stosownej mapy, na której przekazywana w zarząd nieruchomość została oznaczona kolorem czerwonym i "cyframi takiegoż koloru od 1-25". W aktach sprawy brak jednak takiej mapy, natomiast w jej miejsce KWK "[...] " dołączyła kopię sporządzonej w [...] mapy oznaczonej jako "Plan sytuacyjny terenów lasu państwowego Leśnictwa M., Nadleśnictwa G.", do którego doklejono rejestr terenów leśnych przekazanych Kopalni "[...]" w latach 1922 – 1942 przez przedwojenne władze leśne. W tym stanie rzeczy zasadnym jest zarzut skargi /podniesiony także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy/, że w świetle tego dokumentu, a także innych dokumentów wydanych w następstwie opisanej decyzji Ministra Leśnictwa, brak jest dowodów, że przekazane w zarząd Zakładowych Osiedli Robotniczych grunty obejmowały także działki oznaczone następnie numerami ewidencyjnymi [...] i [ ...]. Co się tyczy zarzutu podnoszącego kwestię dysponowania przez ówczesne władze publiczne nieruchomościami wspólnot gruntowych należałoby odnieść go do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne. Zauważyć wreszcie należy, że Kolegium ustaliło, że wymienione w decyzji Prezydenta Miasta S. działki nr [...] i nr [...] wchodziły w skład oddziałów leśnych [...] i [...] jedynie – jak się zdaje – na podstawie kopii map przedłożonych przez wnioskodawcę postępowania nieważnościowego, bowiem w aktach sprawy brak jest map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i stanowiącymi podstawę operatu ewidencji gruntów, czy wreszcie mogącego rozstrzygnąć tę kwestię wykazu zmian gruntowych dotyczącego przedmiotowych działek. W ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa nie stanowiło też błędne oznaczenie w decyzji Prezydenta Miasta S. działki nr [...] wynikające z pominięcia decyzji o jej podziale z [...] bowiem wada ta podlegała usunięciu w trybie art. 155 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w K. w pierwszym rzędzie ustali na podstawie wskazanych przez Sąd dokumentów czy działki oznaczone w aktualnej ewidencji gruntów nr [...] , nr [...] i nr [...] w [...] wchodziły w skład nieruchomości gruntowej przekazanej wydaną w tymże roku decyzją Ministra Leśnictwa oraz czy przekazanie to w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów objęte zostało hipotezą art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.SKO należycie też rozważy czy objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta S. miała dostateczne oparcie w przepisach art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a./ orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku o jakim jest mowa w art. 210 § 1 P.p.s.a. SJ/