II SA/Gl 298/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.S. i M.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Działając na wniosek M. i A. S. Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, o jedną kondygnację, na parceli nr [...] zlokalizowanej w R. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji nałożył na inwestorów między innymi następujący obowiązek: "wskaźnik intensywności zabudowy doprowadzić do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta R..", wskazując, że wskaźnik intensywności zabudowy należy obliczyć według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jako "proporcję powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych obiektu do powierzchni działki budowlanej". W związku z tym, że nałożony na strony obowiązek nie został zrealizowany, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.) Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...]. nr [...] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę zgodnie z wnioskiem inwestorów. Nie wywiązali się oni bowiem z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]r. Odwołanie od tej decyzji złożyli inwestorzy. Podnieśli, że wartość współczynnika intensywności zabudowy planowanej inwestycji obliczonego zgodnie z definicją zamieszczoną w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. jako "proporcja powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych obiektu lub obiektów do powierzchni działki" - wynosi [...] , w związku z czym przekracza wartość maksymalną 0,6 ustaloną dla terenu oznaczonego symbolem 7MN.U, na którym jest zlokalizowana działka inwestycyjna. Powołując się na wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 644/15 stwierdzili, że wskazana definicja jest niezgodna z definicją określoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1073), w myśl którego w miejscowym planie określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Podnieśli, że obliczony w oparciu o powyższą definicję wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,35 i jest mniejszy od wartości maksymalnej 0,6 ustalonej w planie miejscowym. W ocenie odwołujących się Prezydent Miasta R. powinien rozpatrzyć złożony przez nich wniosek o pozwolenie na budowę w oparciu o definicję określoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego zobowiązuje wskazany wyżej wyrok WSA oraz art. 94 Konstytucji, stanowiący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, czego jednakże nie uczynił. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Jak stwierdził organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że dla terenu należącej do inwestorów. działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenów [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. Zgodnie z tym planem ww. działka jest położona na terenie oznaczonym symbolem 7.MN.U - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej oraz usług, dla którego zgodnie z § 30 ust. 3 pkt 2) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (zdefiniowany w § 5 pkt 17 planu jako proporcja powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych obiektu lub obiektów do powierzchni działki budowlanej lub działki inwestycyjnej, na której obiekty są realizowane) nie może być większy niż 0,6. Przedmiotem projektu jest nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, niepodpiwniczonego, dwukondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym o jedną kondygnację. Na działce nr [...] oprócz budynku mieszkalnego znajduje się budynek garażu. Powierzchnia działki wynosi [...] m2, powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego - [...] m2, powierzchnia zabudowy garażu - [...] m2. Projektant wyliczył również łączną powierzchnię zabudowy - [...] oraz powierzchnię całkowitą zabudowy przyjętą jako sumę powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego i powierzchni całkowitej garażu: 3 x [...] m2 + [...] m2 = [...] m2. Analizując projekt zagospodarowania terenu, organ odwoławczy ustalił, że projektant obliczył wartość wskaźnika intensywności zabudowy dla planowanej nadbudowy w dwóch wariantach. W pierwszym wariancie wyliczonym zgodnie z definicją zamieszczoną w § 5 pkt 17 planu miejscowego współczynnik ten stanowi proporcję wyliczonej powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki, wynosi 0,84. Natomiast w drugim wariancie sporządzonym, zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, w oparciu o wyrok WSA w Olsztynie o sygn. II SA/Ol 644/15, wskaźnik intensywności zabudowy jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" jest ilorazem powierzchni zabudowy i powierzchni działki i wynosi [...] W ocenie projektanta należy uwzględnić wskaźnik intensywności zabudowy obliczony w wariancie drugim, który nie przekracza wartości maksymalnej 0,6, określonej w planie miejscowym, ponieważ definicja wskaźnika intensywności zabudowy zamieszczona w planie miejscowym nie odpowiada definicji ustawowej. W ocenie organu odwoławczego niezasadne jest powoływanie się na pogląd wyrażony we wspomnianym wyroku WSA w Olsztynie. Zapadł on bowiem w odniesieniu do planu miejscowego, który został uchwalony przed nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 25 czerwca 2010 r. Wojewoda uznał także, że wbrew stanowisku skarżących, definicja wskaźnika intensywności zabudowy sformułowana w planie miejscowym jest zgodna z definicją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej aktualnie obowiązującym brzmieniu (doprecyzowanie pojęcia "intensywność zabudowy" w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podkreślił także, że art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Dlatego też zapisy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli M.S. i A.S. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - art. 15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, W skardze domagają się również stwierdzenia nieważności § 5 pkt 17 uchwały nr 590/XLIII/2009 Rady Miasta R. z dnia 30 września 2009 r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 25 listopada 2009 r. Nr 208, poz. 3889). Skarga ta została wyłączona do osobnego postępowania. Tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 30 lipca 2018 r. (sygn. II SA/Gl 539/18) odrzucił skargę. W uzasadnieniu skarżący podnoszą zasadniczo jeden argument. Otóż w ich ocenie organy administracji powinny orzekać w oparciu o definicję współczynnika zabudowy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie tę określoną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza [...] zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego". W rozpatrywanej sprawie, co wynika zarówno z akt administracyjnych, jak i wyliczeń autora projektu budowlanego, wskaźnik intensywności zabudowy znacząco przekracza wskaźnik intensywności zabudowy określony w uchwale nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten definiuje w § 5 pkt 17 wskaźnik intensywności zabudowy jako proporcję powierzchni całkowitej kondygnacji nadziemnych obiektu lub obiektów do powierzchni działki budowlanej lub działki inwestycyjnej, na której obiekty są realizowane). Oznacza to, iż przy ustalaniu wskaźnika zabudowy należy sumować powierzchnię całkowitą wszystkich kondygnacji. Po wszczęciu postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". W konsekwencji braku realizacji nałożonego obowiązku Prezydent Miasta R. odmówił pozwolenia na nadbudowę, zgodnie z wnioskiem inwestorów. W ocenie Sądu postępowanie organów administracji w sprawie było prawidłowe. Przede wszystkim należy podkreślić, iż plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. jest aktem obowiązującym. Kwestionowany § 5 pkt 17 planu nie został usunięty z obrotu prawnego. Zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej są zobowiązane stosować ten przepis. Skarżący argumentując konieczność uwzględnienia, przy obliczaniu współczynnika intensywności zabudowy definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołują się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 września 2015 r. o sygnaturze II SA/Ol 644/15. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 7 i 8 uchwały Rada Miasta Ełku z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ""B" zwanej "B2". Przyczyną stwierdzenia nieważności wspomnianych przepisów była sprzeczność zawartych w nich definicji z definicjami zawartymi a ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inaczej jednak wygląda sytuacja w przypadku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. Została ona bowiem podjęta, gdy ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym żadnej definicji współczynnika intensywności zabudowy nie definiowała. Niezależnie od tego skład orzekający zwraca uwagę, iż definicja maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy zawarta w § 5 pkt 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rybnika w sposób znaczący (nawet decydujący) wpływa na określenie wskaźnika intensywności zabudowy dla poszczególnych jednostek planu. Inaczej mówiąc nie można abstrahować od powyższej definicji analizując zamiar prawodawcy lokalnego w zakresie określenia intensywności zabudowy. Teoretycznie można założyć, iż zgodnie z tą definicją maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, w przypadku budynków wielokondygnacyjnych, mógłby wynosić nawet ponad 100 %. Zatem w rozstrzyganej sprawie odmowa zastosowania definicji maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy mogłaby spowodować trudne do przewidzenia następstwa w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Stanowiłoby również, w ocenie Sądu, niedopuszczalną ingerencję we władztwo planistyczne gminy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.