II SA/Gl 299/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę W dniu [...] r. Fundacja "A" z siedzibą w R. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaną przez ten organ decyzją z dnia [...] r., mocą której udzielono pozwolenia na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego pn. "Wielofunkcyjny Kompleks Obiektów Rozrywkowo-Usługowych R. [...]" wraz z parkingiem i dojazdami. W uzasadnieniu wniosku Fundacja wskazała, że jest długoletnim użytkownikiem parceli nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, została jednak pominięta jako strona w opisanym wyżej postępowaniu. Wniosek swój Fundacja złożyła w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 a także pkt 5 wskazując, że inwestycja na którą udzielono pozwolenia na budowę nie jest obojętna dla stanu środowiska naturalnego oraz jest niedopuszczalna pod wieloma jeszcze względami. Realizacja kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych naruszy też interes prawny Fundacji "A" prowadzącej działalność charytatywno-wychowawczą w dwóch placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz interes mieszkańców miasta R. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując w podstawie prawnej swojego orzeczenia przepisy art. 148 § 2, art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na złożenie przez Fundację "A" wniosku o wznowienie postępowania po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., bowiem już w dniu [...] r., kiedy to doręczono jej pismo Urzędu Miasta, dowiedziała się ona o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę. W odwołaniu od tej decyzji Fundacja wskazała na nierzetelne przeprowadzenie postępowania wstępnego, w szczególności brak odniesienia się do podniesionych przez nią nowych okoliczności sprawy, a to naruszenia decyzją udzielającą pozwolenia na budowę: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów o ochronie środowiska i możliwości spowodowania zagrożenia w postaci katastrofy ekologicznej oraz naruszenia zabytkowego charakteru śródmieścia i wreszcie naruszenia przepisów dotyczących prawidłowego rozwoju psychofizycznego dzieci i zagrożenia życia ludzkiego w ogóle. Odwołująca się zakwestionowała także prawidłowość ustaleń dotyczących przekroczenia przez nią terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wniosek ten złożyła w kilka dni po doręczeniu jej postanowienia Wojewody Ś. z dnia [...] r., w którym została uznana za stronę postępowania i prawidłowo pouczona o prawie domagania się wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją, opartą na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. Organ odwoławczy uznał zasadność zawartego w odwołaniu zarzutu o braku podstaw do uznania naruszenia przez Fundację miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz otrzymaniu od organu pierwszej instancji dodatkowych wyjaśnień, zdecydował jednak o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż Fundacja "A" nie posiadała – w jego ocenie – przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych R. [...]. Znajdująca się w użytkowaniu Fundacji zabudowana działka nr [...] granicząca z terenem inwestycji, bowiem stanowi własność Gminy R. Organ odwoławczy wskazał także, że Fundacja nie brała również udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 3 k.p.a. W skardze do Sądu Administracyjnego Fundacja "A" domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. o odmowie wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i przekazania sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta R., bądź też uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. i przekazania sprawy do rozpoznania Prezydentowi Miasta R., względnie uchylenia decyzji Wojewody Ś. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Wymienionym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 104 § 1, 145 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 6, art. 97 § 1 pkt 4, art. 24 oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 32 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała stanowisko Wojewody zajęte w zaskarżonej decyzji, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zarzucając organowi odwoławczemu błędy w ustaleniach faktycznych i brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania w tej kwestii. Podniosła, że pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Miasta R. poinformował władze Fundacji, że z racji bezpośredniego sąsiedztwa z planowaną inwestycją zostanie ona uznana za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej Wojewoda pominął także problematykę wyłączenia pracownika i organu zarówno bowiem w postępowaniu wznowieniowym, jak i postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta R. orzekał w sprawie, w której Gmina R. jako właściciel nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję oraz nieruchomości z nią sąsiadującej, była stroną postępowania. Ponadto Wojewoda winien zbadać także, czy w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie toczy się postępowanie zmierzające do jej uchylenia. Wymienione postępowanie zostało bowiem wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. W skardze powtórzono także część zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, uznał że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że o wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (§ 3 powołanego przepisu). Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być więc prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać z przyczyn podmiotowych tylko w przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., gdy termin ten nie został przywrócony. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego (por. w tej kwestii pogląd B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r. s. 316). Z powyższego wynika, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, co do przyczyn wznowienia postępowania organ winien w postępowaniu wstępnym rozpatrzyć czy w sprawie nie zachodzą wyżej wskazane przesłanki o charakterze podmiotowym uniemożliwiające wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tymi samymi stronami, co w postępowaniu głównym. Legitymowanymi do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania są zatem podmioty, które twierdzą, że decyzja dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Omawiany przepis wiąże więc pojecie strony z interesem prawnym lub obowiązkiem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Zdaniem W. Chróścielewskiego – podzielanym przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie – podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie Administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi Warszawa 2004 r. s. 88). Przywołany autor dodaje także, że od rozumianego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy jednostka jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa stanowiącego podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniającą do żądania stosownych czynności od organu administracyjnego. Bezspornym w sprawie jest, że Fundacja "A" nie jest właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym działki nr [...], obręb R. położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Bezspornym w sprawie jest także, że właścicielem opisanej działki jest Gmina R. Okoliczność przekazania Fundacji w użytkowanie wskazanej działki przez Gminę nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że Fundacja z tego tytułu posiadała interes prawny legitymujący ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych "A" planowanych do realizacji na sąsiedniej nieruchomości. Prawidłowo więc Prezydent Miasta R. pominął ją w tym postępowaniu uznając, że nie jest ona jego stroną. Wobec powyższego w odwołaniu od decyzji odmawiającej wznowienia z jego wniosku postępowania skarżąca nie mogła skutecznie powoływać się na pismo Naczelnika Wydziału Architektury z dnia [...] r., że uzyskała na jego podstawie status strony postępowania. Celem Fundacji "A" zgodnie z § 8 jej statutu jest "działalność charytatywno-wychowawcza na rzecz dzieci dotkniętych i zagrożonych zjawiskami patologii życia społecznego i zapewnienie im warunków harmonijnego rozwoju osobowości". Z uwagi na tak określony cel działalności Fundacja nie była uprawniona do skutecznego domagania się dopuszczenia jej w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego innej osoby. W aktach sprawy brak co prawda wydanego w trybie art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu, należy jednak zaaprobować prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w tej kwestii przez Wojewodę Ś., który w oparciu o akta sprawy oraz dodatkowe dokumenty nadesłane przez organ pierwszej instancji stwierdził, że Fundacja nie występowała w trybie art. 31 § 1 k.p.a. do Prezydenta Miasta R. z żądaniem dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. W opinii Sądu charakteru takiego żądania nie miało w szczególności pismo z dnia [...] r. podpisane przez Prezesa Fundacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że skoro odmowa wznowienia postępowania nastąpiła tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych, to w decyzji wydanej w tym przedmiocie organ nie mógł odnieść się do innych przyczyn wznowienia postępowania podniesionych w zgłoszonym żądaniu, a wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawą zgodnej z prawem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nie może być bowiem merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, oceny takiej organ może dokonać dopiero w decyzji wydanej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania. Z przytoczonych względów na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty skargi. W tym miejscu dodać należy, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się zasadniczo do badania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Kontroli takiej Sąd dokonuje jednak wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności, tym samym nie mógł się on odnieść merytorycznie do decyzji zapadłej we wznowionym z urzędu postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.