II SA/Gl 299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. (S.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) ustalił w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...], że na posesji przy ul. [...] w B. posadowiona została altana konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy ok. [...] m². Inwestor K.S. uzyskał decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy tego obiektu, natomiast nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Organ ustalił ponadto, że posesja przy ul [...] została w [...] podzielona na dwie odrębne nieruchomości i w wyniku tego podziału altana znalazła się w granicy posesji, a następnie na przełomie [...] i [...] została przeniesiona w głąb działki. W oparciu o te ustalenia postanowieniem z dnia [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), PINB nałożył na K.S. (S.) obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia: oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej altany, orzeczenia o stanie technicznym wykonanych elementów konstrukcyjnych tego obiektu, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz protokołów stwierdzających prawidłowość wykonania i sprawność techniczną przewodów kominowych, jeśli takie występują w obiekcie. Po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów kolejnym postanowieniem z dnia [...] wydanym tym razem w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego PINB nałożył na K.S. obowiązek uzgodnienia lokalizacji altany w uzgodnieniu z Zakładem Energetycznym, Zakładem Gazowniczym oraz PK – [...] administrującym kanalizacją sanitarną. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że nałożenie powyższych obowiązków było konieczne z uwagi na wynikające z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej zbliżenie altany do sieci elektrycznej, gazowej i kanalizacyjnej. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] znak: [...], wydanym, na podstawie art. 49b ust. 1, 2, 4 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nałożył na K.S. obowiązek wniesienia karnej opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] PINB poinformował następnie K.S., że w związku z negatywną opinią Rozdzielni Gazu w B. dotyczącą uzgodnienia lokalizacji altanki ( brak zachowania 1, 5 m strefy ochronnej gazociągu niskoprężnego) postępowanie legalizacyjne dotyczące tego obiektu nie może być kontynuowane. W tej sytuacji organ dał inwestorowi do rozważenia dwa warianty doprowadzenia do zgodności z prawem obiektu zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia, a to: "przekładki" na koszt inwestora istniejącego gazociągu na wymaganą przepisami odległość, bądź rozbiórkę altany. Jednocześnie PINB poinformował inwestora, że postępowanie legalizacyjne zostanie podjęte po wykonaniu "przekładki" gazociągu na wymaganą odległość i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na to pismo K.S. poinformował organ pismem z dnia [...], że zamierza przebudować altankę poprzez ścięcie jej narożnika i likwidację okna, co pozwoli na zachowanie wymaganej odległości obiektu od gazociągu. Po wymianie opisanej korespondencji decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB nakazał K.S. doprowadzić altanę do stanu zgodności z przepisami prawa budowlanego poprzez rozbiórkę części tego obiektu (obcięcie narożnika), w celu zachowania odległości 1,5 m od przyłącza gazowego. W decyzji ustalony został termin wykonania tego obowiązku na dzień [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] powołując się na art. 105 w związku z art. 144 k.p.a. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł nałożonej postanowieniem tego organu z dnia [...]. Uzasadniając to orzeczenie PINB wskazał, że nałożony na K.S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej był przedwczesny, ponieważ dopiero po dopełnieniu wszystkich warunków technicznych związanych z usytuowaniem samowolnie wybudowanej altany możliwe będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia [...] K.S. poinformował PINB, że w końcu [...] wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją z dnia [...] i aktualnie ściana budynku altany znajduje się w uzgodnionej z Zakładem Gazowniczym w B. odległości 1,5 m. Po upływie [...] od wpływu do organu tego pisma postanowieniem z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 49 b ust. 4 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego PINB ponownie nałożył na K.S. obowiązek wniesienia karnej opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł. W zażaleniu na to postanowienie K.S. wniósł o odstąpienie od obowiązku uiszczenia przez niego przedmiotowej opłaty legalizacyjnej wskazując, że postępowanie w sprawie jej nałożenia zostało umorzone postanowieniem PINB z dnia [...]. Podniósł także, że spełnił wszystkie obowiązki nakazane mu przez organ I instancji, a na podstawie przeprowadzonych uzgodnień mógłby wybudować dom, a nie altankę ustawioną na czterech słupkach i zbudowaną bez jednego kilograma cementu. Podał także, że po wykonaniu nakazanych robót powierzchnia tego obiektu ( zabudowy) zmniejszyła się o [...] m². Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB), zostało utrzymane w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że budowa wolnostojącej altany nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną. Wobec wywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] oraz wykonania przez niego częściowej rozbiórki altanki w celu likwidacji kolizji jej usytuowania z przyłączem gazowym, w sprawie należało zastosować przepisy art. 49b ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy prawidłowo PINB nałożył na żalącego się opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł i nakazał jej uiszczenie w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. [...]WINB wskazał jednocześnie, że nałożenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjne i organ nadzoru budowlanego nie może zmienić jej wysokości ani z niej zrezygnować. Organ powołał się także przepis art. 49 b ust. 7 Prawa budowlanego nakazujący właściwemu organowi wydanie decyzji o rozbiórce w przypadku nieuiszczenia w terminie przedmiotowej opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.S. zastępowany przez adwokata Z.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że altana posadowiona na posesji skarżących została wybudowana około [...], w sytuacji gdy powstała ona wcześniej, - naruszenie art. 49b Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie, - naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim brak ustalenia kiedy faktycznie powstała samowola i czy zachodzą przesłanki zwolnienia od ponoszenia opłaty legalizacyjnej w przypadku, gdy budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed 11 lipca 1998 r. oraz przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie tej samowoli, - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji (winno być postanowienia) należytej i rzetelnej oceny faktów, zastosowanych przepisów prawa oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ ten w zasadzie powtórzył stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi [...]WINB podał, że sporna altana została wybudowana w [...] i przeniesiona w inne miejsce w [...], co organ I instancji ustalił na podstawie przesłuchania stron i świadków. W [...] K.S. uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy tej altanki, ale na tej czynności poprzestał nie dopełniając obowiązku zgłoszenia przedmiotowej budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stanowiąca przedmiot postępowania altana posiadała zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy inwentaryzacją budowlaną powierzchnię zabudowy [...] m², a po przebudowie powierzchnia ta zmniejszyła się o [...] m². Działka, na której został wybudowany ten obiekt posiadała zaś powierzchnię [...] m², a na jej terenie nie zostały wybudowane inne obiekty wskazane w przywołanym wyżej przepisie. Tym samym nie ulega wątpliwości, że budowa przedmiotowej altany w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia podlegała zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa ta wymagała jednak w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. W tej sytuacji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodził przypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia w rozumieniu art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze należy zaś stwierdzić, że "przeniesienie" altanki w inne miejsce, a zatem jej rozbiórkę i posadowienie w innym miejscu należy zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Skoro zaś przeniesienie altany w inne miejsce działki miało miejsce w [...] (co jest bezsporne) to w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) wyłączający zastosowanie art. 48-49b Prawa budowlanego i wprowadzający odrębny tryb legalizacji samowoli budowlanej popełnionej po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu - z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1276) - ustawodawca zezwolił na legalizację samowoli budowlanej, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem. W takim przypadku właściwy organ w drodze postanowienia nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, dokumentów wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiających legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu. W kontrolowanym postępowaniu PINB w postanowieniu z dnia [...] (błędnie opartym na przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) nie nałożył na inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnień z właścicielami sieci technicznych. Brak ten organ I instancji uzupełnił jednak postanowieniem z dnia [...]. Przepis art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ do badania przedłożonych przez inwestora dokumentów pod kątem wystąpienia w sprawie okoliczności umożliwiających legalizację obiektu wskazanych w ust. 2 tego artykułu i dopiero wówczas w drodze postanowienia organ winien ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Ten tryb postępowania wynikający z art. 49 b ust. 4 ustawy nie został jednak dochowany i w efekcie opłata legalizacyjna nałożona postanowieniem PINB z dnia [...] została ustalona przedwcześnie. W świetle przedłożonej przez skarżącego dokumentacji okazało się bowiem, że lokalizacja altanki nie została uzgodniona przez B Sp. z o.o. w Z. Rozdzielnię Gazu w B. bowiem naruszała ona przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Nota bene w sprawie błędnie przyjęto, że wymagana szerokość strefy kontrolowanej ( ochronnej) winna wynieść 1,5 m, gdy tymczasem zgodnie z § 9 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia winna ona wynieść 1 m. Błędne było w tej sytuacji także wydanie decyzji z dnia [...] opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem nakaz zawarty w tej decyzji winien zostać zamieszczony w postanowieniu opartym na przepisie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego. To naruszenie prawa materialnego nie miało jednak w ocenie składu orzekającego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Konsekwencją popełnionych przez PINB błędów było wydanie przez ten organ postanowienia z dnia [...] umarzającego postępowanie w sprawie wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł. Postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że na mocy przepisów art. 109 w zw. z art. 126 k.p.a. organ I instancji był związany swoim wcześniejszym postanowieniem w sprawie nałożenia opłaty i nie mógł go wyeliminować z obrotu prawnego w zwyczajnym trybie postępowania. Po drugie rażąco naruszona została także norma wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przepis art. 126 k.p.a. zezwalający na odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów odnoszących się do decyzji administracyjnej nie zawiera odesłania do tego artykułu. W konsekwencji tego nieważne było także zaskarżone postanowienie [...]WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB, a to z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienia te rozstrzygały bowiem kwestię już poprzednio rozstrzygniętą ostatecznym postanowieniem PINB z dnia [...]. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność opisanych trzech postanowień, bowiem stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji winien w celu kontynuowania postępowania legalizacyjnego rozważyć w pierwszym rzędzie możliwość uruchomienie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...]. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także nieważność poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zgodnie z nakazem zawartym w ostatnio wskazanym przepisie Sąd stwierdził ponadto nieważność postanowienia PINB z dnia [...]. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).