II SA/Gl 299/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom D. i M. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, polegającą na dobudowie części mieszkalnej oraz na budowie wiaty gospodarczej zlokalizowanych w A. przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/GL 540/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty C. z dnia [...] r. Starosta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po wznowieniu postępowania, zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 778/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty C. z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] ponownie odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w C. na skutek zawiadomienia J. S., właścicielki działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji, wszczął w dniu 30 lipca 2007 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów D. i M. K. na przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Starosty C. z dnia [...] r. nr [...]. W toku postępowania i przeprowadzonych oględzin ustalono, że właściciele nieruchomości D. i M. K. realizowali przedmiotowy obiekt niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym, gdyż zmianie uległy parametry budynku. Stwierdzone zmniejszenie długości dobudowy nie zostało naniesione w projekcie przez kierownika budowy i projektanta. W związku z powyższym PINB w C. decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazał inwestorom wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną dokonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależącą do izby budowlanej, w terminie 60 dni licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 26 listopada 2007 r. inwestor oświadczył, że przedmiotowa rozbudowa została doprowadzona do stanu zgodnego z projektem, wobec czego nie ma potrzeby sporządzania dokumentacji zamiennej. W toku przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2007 r. kontroli ustalono, że inwestor dobudował część budynku – dobudowa o długości 4,70 m, a po wykonaniu projektowanego ocieplenia styropianem przedmiotowa rozbudowa będzie zgodna z zatwierdzonym projektem. Odwołanie od powyższej decyzji PINB w C. z dnia [...] r. wniosła J. S. Omyłkowo zostało ono zakwalifikowane przez organ II instancji, jako wniesione od decyzji z dnia [...] r., co stanowiło podstawę do wydania przez ten organ postanowienia z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 78/09 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wiążące organ zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał, iż należy rozpoznać odwołanie J. S. zgodnie z jej intencją uwzględniając treść pisma skarżącej z dnia 15 stycznia 2008 r. stanowiącej uzupełnienie odwołania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję PINB w C. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy D. i M. K. nie występowali z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego oraz nie dokonali zgłoszenia zakończenia budowy. Organ II instancji uzyskał od Starosty Powiatu C. informację, że decyzja Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] nadal pozostaje w obrocie, ponadto od Starosty C. uzyskał projekt budowy rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego. Organ odwoławczy podniósł, że inwestorzy poprzez swoje działania dokonane po wstrzymaniu robót doprowadzili obiekt do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę. Pozwolenie to wciąż pozostaje w obrocie prawnym, tym samym inwestorzy przywrócili obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji uwzględnienie odwołania J. S. i uchylenie decyzji wygaszającej decyzję PINB nakazującą wykonanie projektu zamiennego doprowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego decyzją wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego nakazałby doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, który był niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dodatkowo inwestor byłby obciążony obowiązkiem wykonania projektu zamiennego dla robót wykonanych z istotnym odstąpieniem ale faktycznie już nieistniejących. Następnie organ wskazał, że nakazy wynikające z art. 50a pkt 2 prawa budowlanego odnoszą się do robót wykonanych po doręczeniu stronie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót zostało wydane w dniu [...] r. i doręczone inwestorom w dniu 20 listopada 2007 r. W dniu 26 listopada 2007 r. organ I instancji uzyskał oświadczenie inwestorów o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 4 grudnia 2007 r. Organ odwoławczy podniósł, że obecnie nie jest w stanie stwierdzić, czy doprowadzenie robót do stanu zgodnego z uprzednio zatwierdzonym projektem miało miejsce przed, czy też po doręczeniu inwestorom postanowienia o wstrzymaniu robót. Ostatecznie organ stwierdził, że zarówno brak dowodów świadczących o tym, że doprowadzenie rozbudowy do stanu zgodnego z projektem nastąpiło po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót, jak również bezprzedmiotowość kwestii doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami przesądzają o tym, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. S. wniosła o uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 § 1, art. 81, art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporny budynek gospodarczy został zlokalizowany w odległości 1,4 m od granicy z działką skarżącej. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania organów przeprowadzających w dniu 4 grudnia 2007 r. kontrolę przedmiotowego obiektu, podnosząc, że jako strona postępowania nie została zawiadomiona o miejscu i terminie jej przeprowadzenia. Skarżąca podniosła, że odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach, których zaistnienie powinno zostać utrwalone w formie adnotacji w aktach sprawy. W ocenie skarżącej brak takiej adnotacji w aktach sprawy przesądza, że żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. W związku z powyższym organ swoim postępowaniem naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżącej nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie przedmiot decyzji z dnia [...] r. nie przestał istnieć, wskazała także, że roboty budowlane były wykonane bez dopełnienia obowiązku geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie. Wreszcie skarżąca podniosła, że organ nie wskazał na żadną przesłankę stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa, w szczególności na przepis prawa, który nakazywałby orzeczenie o wygaśnięciu decyzji wobec jej bezprzedmiotowości lub interes społeczny lub interes strony uzasadniający wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej. W ocenie skarżącej upływ terminu wyznaczonego w decyzji z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, powinien skutkować wydaniem przez organ decyzji o których mowa w art. 51 ust. 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa. Decyzje te stwierdzały wygaśnięcie decyzji PINB w C. z dnia [...] roku wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nakazującej inwestorom D. i M. K. wykonanie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną dokonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależną do izby budowlanej, w terminie 60 dni licząc od dnia kiedy decyzja staje się ostateczna. Powyższy fakt jest bezsporny, bezsporna jest także okoliczność, że od decyzji z dnia [...] roku żadna ze stron nie złożyła odwołania. Pierwszym problemem w sprawie wymagającym rozważenia jest kwestia czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może zostać wygaszona w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa, czy też jedyną decyzją jaka może być wydana w jej następstwie jest decyzja o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Otóż zdaniem Sądu nie można wykluczyć sytuacji, że po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaistnieją zdarzenia, które przesądzą o bezprzedmiotowości tej decyzji, a tym samym uczynią nieuzasadnionym decyzję z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie. Przedmiotem decyzji z dnia [...] roku był nakaz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniałby zmiany (w stosunku do pozwolenia z 8 grudnia 2006 r.) wynikające z wykonanych robót budowlanych (zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu stwierdzono w czasie oględzin z dnia 12.09.2007 r.). Zmiany te przestały istnieć jak ustalił to organ na podstawie oświadczenia z dnia 26 listopada 2007 roku, potwierdzonego przez D. K. Skoro oświadczenie zostało złożone w dniu 26 listopada 2007 roku to oznacza to, że roboty które doprowadziły obiekt do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym zostały wykonane przed tą datą. Uwzględniając datę oględzin na których stwierdzono odstępstwa od projektu (12 wrzesień 2007 r.), datę doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót (20 listopad 2007 r.) istotnie nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że wspomniane roboty zostały wykonane po dniu 20 listopada 2011 roku. Równocześnie ustalenie w oparciu o oświadczenie z dnia 26 listopada 2007 roku, potwierdzone wynikami kontroli z dnia 4 grudnia 2007 roku czyniło – z przyczyn podanych przez organ odwoławczy – bezprzedmiotową decyzję z dnia [...] roku (doręczoną także w dniu [...] roku) i uzasadniało jej wygaszenie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja (i to niezależnie od prawdopodobnie omyłkowego powołania w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 1 kpa) i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczajacą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organy orzekając w sprawie nie wskazały na żaden przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] roku wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie było wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należało dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W zaskarżonej decyzji wykazano jedynie bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] roku. Ocenę organu w tym zakresie Sąd podziela. Przyjmuje się bowiem w piśmiennictwie, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia przedmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski, Komentarz, 1996 r., s. 750-751). Skoro więc w zaskarżonej decyzji, podobnie jak w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazano przesłanki interesu społecznego ani interesu strony należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nadto rację ma skarżąca, że kontrolowana decyzja narusza także przepisy kpa regulujące postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji (rozdział 4) prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu, a w związku z tym także art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana po informacji z dnia 26 listopada 2007 roku i przeprowadzonej w związku z nią kontroli w dniu 4 grudnia 2007 roku. Jest bezsporne, że skarżąca nie została zawiadomiona ani o złożeniu oświadczenia z 26 listopada, ani o kontroli z dnia 4 grudnia 2007 roku. Organy prowadzące postępowanie nie wyznaczyły też oględzin w sposób określony w art. 79 § 1 kpa, a przyjmując za udowodnione okoliczności faktyczne stwierdzone w trakcie kontroli naruszyły art. 81 kpa. Nie umożliwiono także stronom, w tym skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji także uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierające ustalenia poczynione z naruszeniem powyższych przepisów, nie odpowiada prawu. W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodne z kpa, wyjaśnić kim jest Z. Z. składający oświadczenie z dnia 26 listopada 2007 roku, a także kwestię wystarczalności potwierdzenia tego oświadczenia jedynie przez D. K. w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] roku skierowana była także do M. K. Jeżeli po tak przeprowadzonym postępowaniu organ w dalszym ciągu będzie stał na stanowisku wygaszenia decyzji z dnia [...] roku to orzekając po myśli art. 162 § 1 pkt 1 kpa winien wykazać zaistnienie w sprawie obu przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu. Odnosząc się jeszcze do skargi należy stwierdzić, że oczekiwanie skarżącej co do wydania po decyzji z dnia [...] roku decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest nieuprawnione. Decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 wydaje się bowiem, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, tylko wtedy gdy uprzednio organ wydał decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja z dnia [...] roku została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kierując się powyższą argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Nieorzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania stanowi następstwo zwolnienia skarżącej od wpisu od skargi (postanowienie z dnia 16 czerwca 2011 roku) i nie wykazania przez nią poniesienia innych kosztów związanych ze sprawą. SW