II SA/Gl 299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję Starosty [...] i przekazującą temu organowi do ponownego rozpatrzenia wniosek A. R. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 895 m² została nabyta przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] r. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], celem urządzenia zajezdni autobusowej Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w R. W związku z tym, że działka ta w drodze decyzji komunalizacyjnej przeszła na własność Gminy R. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę [...]. Wyznaczony organ trzykrotnie odmawiał zwrotu przedmiotowej nieruchomości (decyzje Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...]). Wszystkie jednak te orzeczenia zostały uchylone decyzjami kasacyjnymi Wojewody Śląskiego opartymi na art. 138 § 2 k.p.a. W ostatniej swojej decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak zaistnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jaką stanowi jej zbędność na cel wywłaszczenia. Organ ten ustalił, że w związku z likwidacją WPK w K. i reorganizacją Oddziału WPK w R. aktualnie na przedmiotowej nieruchomości znajduje się płatny parking dla pojazdów samochodowych. Wcześniej jednak zostały urządzone na tej nieruchomości miejsca postojowe dla autobusów. Miejsca te znajdowały się na utwardzonym gruncie oraz zostały ogrodzone siatką. Wjazd odbywał się natomiast przez bramę zlokalizowaną w miejscu aktualnie istniejącego wjazdu na parking. Starosta stwierdził także, że co prawda na nieruchomości nie znajdowały się żadne "zabudowania infrastruktury technicznej" związane z funkcjonowaniem zajezdni, jednak nie może ulegać wątpliwości, że stanowiła ona część kompleksu nazwanego zajezdnią autobusową. Ustalenia te organ oparł głównie na zeznaniach świadków pracujących w funkcjonującej zajezdni, bowiem część dokumentacji przedsiębiorstwa została zniszczona. Odwołaniu od tej decyzji A. R. domagała się jej uchylenia i zmiany poprzez nakazanie Gminie R. zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] uchylając trzecią z kolei decyzję Starosty [...] uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Stwierdził, że organ I instancji realizując zalecenia zawarte w jego decyzji z dnia [...] r. przeprowadził oględziny działki [...] w obecności stron i świadków. Sporządzony z tych oględzin protokół nie zawiera jednak wszystkich istotnych informacji. Także zebrane zeznania świadków są niewystarczające aby uznać, że przedmiotowa działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dowody te nie pozwalają bowiem na ustalenie kiedy zostały rozpoczęte i zakończone poszczególne inwestycje na terenie działki, a są one niezbędne aby wykluczyć przesłanki wynikające z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej u.g.n. ). Nieuprawnione zdaniem Wojewody było zwłaszcza ustalenie w oparciu o zeznania świadków, że miejsca postojowe dla autobusów zostały utworzone w terminach przewidzianych w tym przepisie. Stwierdzenie przez świadków, że w trakcie podejmowania przez nich pracy w WPK ( w 1978, 1982 i 1984 roku) zajezdnia autobusowa już funkcjonowała potwierdza bowiem jedynie okoliczność istnienia już w tych datach zajezdni, co nie stanowi przedmiotu sporu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze na tę decyzję A. R., zastępowana przez adwokata B. R., zarzuciła jej podjęcie z naruszeniem przepisów art. 136, art. 137, art. 140 i art. 216 u.g.n. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji oraz o wskazanie, że przysługuje jej prawo do zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podała, że o zwrot przedmiotowej nieruchomości ubiegała się już wcześniej jednak decyzją Wojewody [...] z [...] r., nr [...] postępowanie w sprawie zostało umorzone z uwagi na brak w ówczesnym stanie prawnym podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości przejętej na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 139 ). Zdaniem skarżącej w związku z tym uzasadnione jest zgłoszone przez nią żądanie zwrotu oparte na przepisie art. 216 u.g.n., a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonana na dzień pierwszego jej wniosku o zwrot nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia skargi A. R. wskazała, że aktualnie o zbędności wywłaszczonej nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., a nie ocena organu oparta na ustaleniach faktycznych dotyczących stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu złożenia wniosku. Podkreśliła, że sam fakt ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego jej gruntu pod urządzenie zajezdni autobusowej w R. nie stanowi okoliczności pozwalającej na uznanie zrealizowania celu wywłaszczenia. Z decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. wynika, że zatwierdzony nią plan realizacyjny dotyczył zagospodarowania terenu po byłym Przedsiębiorstwie [...] w R. w związku z modernizacją zajezdni WPK. Tym samym konieczne było aby przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości rozpoczęto prace modernizacyjne zajezdni. Tymczasem pierwsze prace projektowe ( bez prac budowlanych) rozpoczęto dopiero we wrześniu 1988 r. czyli po upływie 11 lat od przejęcia nieruchomości skarżącej. Na dowód tego skarżąca przedłożyła kserokopie dokumentów wskazujących na podejmowanie w 1988 r. przez WPK w K. działań zmierzających do modernizacji dróg i placów zajezdni w R. oraz powołała się na znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków wskazujące na brak realizacji przez WPK O/R. infrastruktury na wywłaszczonej działce. Dowody te wskazują, że na wywłaszczonej nieruchomości na przestrzeni 7 lat od wywłaszczenia nie rozpoczęto żadnych zaawansowanych prac budowlanych i co więcej wobec niezrealizowania prac modernizacyjnych utraciła moc decyzja lokalizacyjna z 1977 r. Organy orzekające nie dostrzegły zatem różnicy między obecnie obowiązującymi przepisami, a przepisem art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1958 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w którym była mowa jedynie o zbędności wywłaszczonej nieruchomości odnoszącej się do osiągnięcia celu wywłaszczenia bez konieczności wykazania rozpoczęcia w ustawowym terminie prac związanych z realizacją tego celu. Zdaniem skarżącej organy winny skoncentrować się tym samym na ustaleniach dotyczących terminu rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Skarżąca powołała się także na przepisy art. 21 oraz 64 Konstytucji RP. wskazując, że nie pozwalają one na jakąkolwiek dyskryminację w zakresie ochrony przysługującego jej prawa własności. W podsumowaniu skargi A. R. podkreśliła, że uzasadnione jest twierdzenie, iż WPK O/R. nie wykonał w terminie określonym w art. 137 u.g.n. prac związanych rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, a zatem zebrany w sprawie materiał jest pełny i nie wymaga żadnych dodatkowych ustaleń, aby wydać ostateczną decyzję o zwrocie nieruchomości. Na zbędność celu wywłaszczenia wskazuje także – jej zdaniem - urządzenie na działce skarżącej od 1992 r. parkingu dla samochodów osobowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie nie podzielając jej zarzutów. Wyjaśnił, że nie przesądził w swojej decyzji faktu wykorzystania działki na cel wywłaszczenia, a jedynie stwierdził, że materiał dowodowy jest niewystarczający, aby ocenić czy cel ten został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ze sformułowania zawartego w art. 136 ust. 3 u.g.n., a, w szczególności zwrotu "stosownie do przepisu art. 137" wynika, że w art. 137 u.g,n. sformułowano legalną definicję zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Takie też znaczenie art. 137 powołanej ustawy nadaje się w doktrynie prawa (por. Eugeniusz Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2011, s. 615 oraz Tadeusz Woś w: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2010, s. 357.) Odnosząc się do zawartych w skardze twierdzeń dotyczących przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie podkreślić należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 18 października 2006r. Zatem w sprawie zastosowanie znajdzie powołany wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ze zm.). Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...] wynika, że organ ten z powołaniem się na przepisy art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania ( Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o przejęciu przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości za cenę 111 743 zł. Skarb Państwa nabył jednak przedmiotową nieruchomość od A. R. dopiero w oparciu o umowę z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ostatnio wymienionej ustawy. Stosownie zatem do art. 216 ust. 1 u.g.n. w sprawie winny znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, a to m.in. przepisy art. 136 i art. 137. W świetle zacytowanego wyżej art. 137 ust. 1 u.g.n. uznać należy, że nieruchomość nie jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w terminie siedmiu lat od dnia, w którym decyzja taka stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu i w terminie dziesięciu lat liczonym od tego samego zdarzenia cel ten został zrealizowany. Przekroczenie któregokolwiek ze wskazanych terminów jest natomiast równoważne z uznaniem, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika zatem, że możliwy jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której faktycznie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz z przekroczeniem jednego ze wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie mają tym samym dwie kwestie, a to określenie celu wywłaszczenia oraz terminów w jakich doszło do realizacji tego celu na nieruchomości skarżącej. Analizując pierwszą z tych kwestii wskazać przyjdzie, że cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta R. z dnia [...] r. wynika jedynie, że działka nr [...] "została objęta planem realizacyjnym z dnia [...] r. nr [...] na urządzenie zajezdni autobusowej Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w R.". Decyzją wydaną przez Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] r., która opatrzona została nieco innym numerem (nr [...]) zatwierdzony został natomiast "plan realizacyjny zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". Z załącznika mapowego do tej decyzji nie wynika, aby na przedmiotowej działce miały być prowadzone jakieś prace budowlane. Orzekającym w sprawie organom nie udało się (uwagi na likwidację WPK w K. i jego oddziału w R.) dotrzeć do innych materiałów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej działki w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym zasadnie uznały one za konieczne oparcie ustaleń faktycznych na zeznaniach świadków, którzy byli zatrudnieni w Oddziale WPK w R. W ocenie Sądu mimo trzykrotnego rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji nie zostało jednak ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, czy cel określony w decyzji z dnia [...] r. został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym zaakceptować należy stanowisko Wojewody [...] uznające za konieczne uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, bowiem organ ten nie zgromadził w sprawie dowodów pozwalających na jej merytoryczne rozstrzygnięcie oraz oparł swoją decyzję na nieuprawnionych domniemaniach. Zaskarżona decyzja kasacyjna zdaniem Sądu zapadła zatem w zgodzie z unormowaniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (w jego aktualnym brzmieniu) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem po niebudzących wątpliwości ustaleniach dotyczących celu wywłaszczenia i realizacji go w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g,n. organ mógł bowiem rozstrzygnąć sprawę zwrotu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. W ocenie Sądu organ odwoławczy uczynił zadość także obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. dotyczącego wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy jednak podnieść, że dokonana wyżej literalna wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. może budzić wątpliwości co do zgodności tego unormowania z Konstytucją RP, jeśli chodzi o sytuację, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życia ustawy zmieniającej z dnia 28 listopada 2003 r. W tym przedmiocie w Trybunale Konstytucyjnym zawisła sprawa pod sygn. P 12 /11 w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierowanym do TK, a zawartym w postanowieniu tego Sądu z dnia 12 maja 2011 r. I SA/Wa 41/11. W pytaniu tym postawiona została kwestia zgodności art. 1 pkt 89 lit a w zw. z art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd nie mógł zaakceptować z kolei stanowiska skarżącej, która w oparciu o dokumenty pochodzące z 1988 r. uznała, że nie doszło do realizacji decyzji z dnia [...] r., a wobec tego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Kopie dołączonych do skargi dokumentów dotyczących planu modernizacji dróg i placów zajezdni autobusowej WPK w R. dowodzą bowiem jedynie, że po 11 latach od wywłaszczenia nieruchomości przystąpiono do prac przygotowawczych związanych z tym planem. Dokumenty te nie dowodzą jednak, że przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zwrócić należy m.in. uwagę, że realizacja celu wywłaszczenia na przejętej nieruchomości, którym jak ustaliły organy była realizacja miejsc postojowych dla autobusów nie wymagała w ówczesnym stanie prawnym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgody organu na zmianę sposobu wykorzystania terenu, o jakiej mowa w § 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Odrębną sprawą jest jednak, że rozważenia w następnej kolejności wymaga kwestia ewentualnego zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej aktualnie przeznaczenie, które jest inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślić tutaj należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, że nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli po wywłaszczeniu została ona zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta ( por. wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2009 r. , I OSK 1138/08; czy z dnia 17 maja 2010 r. , I OSK 1025/09 ; z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1189/07 czy z dnia 4 grudnia 2008r., I OSK 1725/07). W Trybunale Konstytucyjnym oczekuje jednakowoż na rozstrzygnięcie pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sformułowane w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 562/10 (sprawa zarejestrowana w TK pod sygn. akt P4/11). WSA w Gdańsku zadaje w tym postanowieniu pytanie "czy art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim uznaje za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacja tego celu i w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten zrealizowano, lecz następnie przeznaczono ja na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP". Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił skargę.