II SA/Gl 3/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi E.G. i C.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku dotyczącego obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./, przekazał do załatwienie według właściwości Ś. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w K. pismo E. i C. G. oraz K. i Z. P. skierowane do Prezydenta Miasta J. w sprawie nałożenia na J.S. obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko przez orzeczenie zakazu prowadzenia na nieruchomości położonej w J., ul. K. działalności w zakresie hurtowego handlu i składowania materiałów budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strony pismem z dnia [...] wystąpiły o nałożenie na J.S. obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko przez orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, w oparciu o art. 362 – 363 prawa ochrony środowiska. Jednakże w związku z uchyleniem w dniu [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy - wezwano wnioskodawców celem sprecyzowania zgłoszonych żądań. Ze złożonych do protokołu w dniu [...] wyjaśnień wynikało, że strony domagały się wstrzymania uciążliwej dla nich działalności prowadzonej przez J. S. Dlatego też organ I instancji uznał, że decyzję we wnioskowanym zakresie władny jest wydać wyłącznie wojewódzki inspektor ochrony środowiska, zgodnie z właściwością określoną w art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r. nr 62 poz. 627 ze zm.). Na postanowienie to zażalenia wnieśli E. i C. G. oraz K. i Z. P. kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia. Podkreślono, że wolą ich było aby uciążliwości nie przekraczały granic terenów sąsiedniej działki, a stan ten mieści się w dyspozycji art. 362 – 363 prawa ochrony środowiska. Nadto zaznaczono, że zamiarem stron nie było doprowadzenie do nakazu całkowitego wstrzymania działalności lecz jej ograniczenie. Dlatego też kategorycznie domagają się podjęcia działań w oparciu o art. 362 i 363 w/w ustawy. Jednocześnie strony, powołując się na art. 84 kodeksu cywilnego, uchyliły się od skutków oświadczenia woli znajdującego się w protokole z dnia [...] jako złożonego pod wpływem błędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 362, art. 363 i art. 364 ustawy prawo ochrony środowiska, i w konsekwencji podzielił pogląd organu I instancji o konieczności przekazania podań Państwa G. i P. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy uciążliwości prowadzonej przez J. S. działalności. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodzili się E. i C. G., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. W motywach skargi powołali argumenty przytoczone na uzasadnienie wniesionego uprzednio zażalenia i podkreślili, że ich zamiarem nie było domaganie się orzeczenia zakazu wykonywania działalności przez uczestniczkę postępowania lecz ograniczenie uciążliwości tej działalności poza granice działki. Skoro więc żądanie zostało oparte na art. 362 – 363 prawa ochrony środowiska to obowiązkiem organu jest orzekanie w przedmiocie zgłoszonego żądania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołując protokoły przesłuchania wnioskodawców oraz żądania zawarte we wniosku z dnia [...] Kolegium podkreśliło, że strony w sposób jasny sprecyzowali swoje żądania domagając się nakazu wstrzymania prowadzonej przez J.S. działalności. Do załatwienia zaś tej sprawy właściwy jest zgodnie z art. 364 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Zaznaczono także, że strony aktywnie uczestniczyły w postępowaniu zażaleniowym, na co wskazują stosowne protokoły. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący ustosunkowując się do argumentacji zawartej w w/w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymali swe zarzuty i podkreślili, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do zastosowania art. 364 Prawa ochrony środowiska. Żądanie stron mieści się bowiem we właściwości Prezydenta Miasta J. Powyższe skarżący podniósł także w trakcie rozprawy i zaznaczył, że strony nie domagają się wstrzymania działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem ostatecznym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] wykazało, że oba rozstrzygnięcia są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skarga - zdaniem składu orzekającego - zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm. – zwana dalej kpa) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie zatem postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa organ może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko bowiem poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 kpa, dany podmiot staje się stroną zainicjowanego przez siebie postępowania. Podkreślić więc należy, że skierowanie żądania wszczęcia postępowania powoduje zakreślenie ram prowadzonej przez organ sprawy. Jednakże organ, który takie żądanie otrzymał, w przypadku wątpliwości co do określonego przez wnioskodawcę przedmiotu postępowania, będzie zobligowany do wezwania strony do sprecyzowania stanowiska w trybie art. 64 § 2 kpa z jednoczesnym pouczeniem o konsekwencjach prawnych w przypadku podtrzymania danego wniosku (art. 9 kpa) . W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek datowany z dnia [...] E. i C. G. oraz K. i Z. P., a skierowany do Prezydenta Miasta J. w sprawie nałożenia na J.S. obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko przez orzeczenie zakazu prowadzenia na nieruchomości położonej w J., ul. K. działalności w zakresie hurtowego handlu i składowania materiałów budowlanych. Jednakże już wówczas wnioskodawcy podkreślili, że żądanie swe wnoszą w oparciu o art. 362 – 363 prawa ochrony środowiska. Również w odpowiedzi na pismo z dnia [...] wzywające strony do złożenia wyjaśnień i osobistego stawiennictwa w siedzibie organu I instancji skarżący, w piśmie swym z dnia [...], zawarli kilka żądań podlegających właściwości różnych organów administracji publicznej tj.: orzeczenia zakazu prowadzenia na działkach nr [...],[...] i [...] hurtowego handlu i składowania materiałów budowlanych; nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego; wstrzymania działalności w zakresie niezbędnym dla zapobieżenia dalszego pogarszania środowiska oraz zbadania prawidłowości posiadanych przez J. S. dokumentów zezwalających na prowadzenie działalności w takim zakresie. Powyższe zaś wypełniało zarówno dyspozycję art. 362 jak i art. 364 w/w ustawy. Podobnie w wyjaśnieniach złożonych do protokołu w dniu [...] zażądali wstrzymania działalności prowadzonej przez J.S.. Jednakże już w następnych wystąpieniach nastąpiło wyraźne, jednoznaczne ograniczenie żądania stron. Nadto we wniesionym zażaleniu na postanowienie organu I instancji strony, powołując się na art. 84 kodeksu cywilnego, uchyliły się od skutków oświadczenia woli znajdującego się w protokole z dnia [...] jako złożonego pod wpływem błędu i podkreśliły, że wolą ich było ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności tak aby nie przekraczały granic terenów sąsiedniej działki, a stan ten mieści się w dyspozycji art. 362 – 363 prawa ochrony środowiska. Zdecydowanie skarżący sprecyzowali swe stanowisko i zaznaczyli, że zamiarem ich nie było doprowadzenie do nakazu całkowitego wstrzymania działalności lecz wyłącznie jej ograniczenie w oparciu o art. 362 i 363. Zauważyć również należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego/zażaleniowego w ujęciu art. 138 (w zw. z art. 144) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, nie zaś jedynie na kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skoro więc wnioskodawcy w postępowaniu zażaleniowym zdecydowanie ograniczyli zakres zgłoszonych żądań opierając je wyłącznie na normach art. 362 i 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska to niedopuszczalne było rozszerzające interpretowanie woli stron, wyrażonej w pierwotnych ich stanowiskach m.in. we wniosku z dnia [...]. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r. nr 62 poz. 627 ze zm.) w Dziale III zawiera podstawowe regulacje dotyczące odpowiedzialności administracyjnej, która wyraża się w stosowaniu środków administracyjnych w celu zapewnienia stosowania i przestrzegania wymagań prawa administracyjnego, w szczególności prawa ochrony środowiska. Odpowiedzialność administracyjną egzekwują organy ochrony środowiska (art. 376), w drodze decyzji administracyjnych, mających na celu przeciwdziałanie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, wynikającemu z niestosowania prawa przez korzystającego ze środowiska lub wadliwego jego stosowania. Zadaniem tych organów jest ograniczanie skutków negatywnego oddziaływania na środowisko i przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Jeżeli więc jakiś podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może - na podstawie art. 362 ust. 1 tej ustawy - w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Natomiast w świetle art. 363 powoływanej ostatnio ustawy - wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Zaś z brzmienia art. 364 w/ ustawy wynika, że jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska lub przez osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest obowiązany wydać decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to konieczne do zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska, z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 366). Reasumując zatem przedstawione uwarunkowania należy stwierdzić, że wobec zawężenia żądania stron organ odwoławczy zobowiązany był uchylić postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] celem rozpatrzenia sprawy w ostatnio wskazywanym przez E. Cz. G. zakresie. Interpretacja bowiem ostatecznie skorygowanego wniosku stron odmiennie od ich żądań, sprecyzowanych jednoznacznie również w zażaleniu - była całkowicie nieuzasadniona. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w świetle powyższego należy uznać, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 65 kpa i dlatego należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji nakłada na Prezydenta Miasta J. obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, gdyż na rozprawie strona oświadczyła że nie wnosi o ich zwrot. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" i art. 135 ppsa uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...].