II SA/Gl 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze skargi Krajowego Zasobu Nieruchomości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 października 2024 r. nr SKO.UL/41.7/353/2024/15222/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 35 929 (trzydzieści pięć tysięcy dziewięćset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 1 sierpnia 2024 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) Wójt Gminy P. ustalił dla Krajowego Zasobu Nieruchomości z siedzibą w W. (dalej jako strona, skarżący lub Zasób) jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M. stanowiącej działkę nr ewid. [...] o powierzchni 8,4265 ha (KW nr [...]), spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 2.092.897,20 zł, w związku ze zbyciem przedmiotowej działki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uprzednio cały obszar przedmiotowej nieruchomości objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. z [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...], poz. [...] ze zm.) i był w tym akcie przewidziany w części na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - symbol 11MN (powierzchnia 5.100 m2), w części na tereny rolnicze - symbol 19R (powierzchnia 70.196 m2) i w pozostałej części na teren drogi publicznej - symbol 3KDL1/2 (powierzchnia 8.969 m2). Z kolei obecnie, w następstwie uchwalenia nowego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą tego organu z [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. [...]) większa część rzeczonej działki podlega zapisom tego planu, gdzie 78.589 m2 przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a 4.850 m2 - jako teren dróg publicznych, natomiast pozostała część o powierzchni 826 m2 nadal pozostaje objęta dotychczasowym planem z [...] r., w którym została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaznaczono, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu z [...] r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, przy czym [...] 2022 r., została przekazana na zasadzie art. 22 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 1026) stronie, która wykonuje prawo własności na jego rzecz. Równocześnie podkreślono, że [...] 2023 r. Zasób przeniósł jej własność na rzecz S. Sp. z o.o., co nastąpiło w wykonaniu zobowiązania powstałego w następstwie powzięcia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników tej spółki z [...] 2023 r. w sprawie podwyższenia jej kapitału zakładowego oraz złożenia oświadczenia o objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, pokrytych wkładem niepieniężnym w postaci prawa własności wskazanej działki. Zważywszy powyższe organ administracji podniósł, że w sprawie zaistniała podstawa do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym wywiódł, że opłatę planistyczną ustala się w każdym przypadku zbycia nieruchomości, poza dwoma wyjątkami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach (darowizna na rzecz osoby bliskiej i nieodpłatne przekazanie przez rolnika nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, swemu następcy), a zatem jej ustalenie powinno nastąpić także wtedy, gdy przeniesienie własności nieruchomości następuje w ramach wniesienia aportu do spółki, tym bardziej, że czynność tego rodzaju ma charakter ekwiwalentny, gdyż zbywca otrzymuje w zamian udziały w podwyższonym kapitale zakładowym, a w konsekwencji prawo do zysku z działalności tego podmiotu. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zaprezentował w sposób szczegółowy ustalenia co do wzrostu wartości spornej nieruchomości wynikające ze sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego, z którego wynika, że ów wzrost w kwocie 6.973.324 zł stanowi różnicę pomiędzy wartością działki po uchwaleniu miejscowego planu z [...] r. (9.742.619 zł) oraz przed uchwaleniem rzeczonego planu (2.766.295 zł). Wywiódł przy tym, że opłatę planistyczną obliczono jako 30 % wspomnianej kwoty wzrostu (czyli przy zastosowaniu stawki określonej w § 4 ust. 9 wspomnianego planu z [...] r.), co daje 2.092.897,20 zł. Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach domagając się uchylenia tego aktu i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: pominięcie faktu, że przeniesienie własności spornej nieruchomości nastąpiło w związku z objęciem udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki S., które pokryto wkładem niepieniężnym (aportem) w postaci prawa własności tej działki, a czynność ta nie miała charakteru ekwiwalentnego ani odpłatnego, gdyż nie zmaterializowała przysporzenia majątkowego powstałego w związku z uchwaleniem miejscowego planu; nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skoro z treści § 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 16 oraz § 9 umowy spółki nie wynika, że czynność przeniesienia własności tej działki ma taki charakter, zaś w świetle art. 27 ustawy z 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 1440), obrót udziałami spółek będących Towarzystwami Budownictwa Społecznego czy też Społecznymi Inicjatywami Mieszkaniowymi w praktyce rynkowej nie istnieje. Nadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyspozycji tego przepisu podlega każda czynność prawna, której skutkiem jest przeniesienie własności nieruchomości, podczas gdy w świetle tego unormowania podstawą naliczenia opłaty może być jedynie zbycie skutkujące przysporzeniem majątkowym. W uzasadnieniu odwołania powołano się na uchwałę NSA z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OPS 3/09), w uzasadnieniu której stwierdzono, że opłata planistyczna związana z przysporzeniem majątkowym następującym z dniem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wymagalna dopiero wówczas, gdy przysporzenie to staje się przedmiotem obrotu, a tym samym może zostać ustalona w przypadku zbycia nieruchomości o charakterze odpłatnym (ekwiwalentnym), czyli takim, które powoduje materializację po stronie zbywcy przysporzenia majątkowego. Skarżący podkreślił, że przeniesienie własności spornej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 51 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, zaś udziałowcem spółki, do której działkę tę wniesiono jako aport, jest Gmina P. realizująca w tej formie swoje zadanie własne polegające na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, poprzez budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatację na zasadzie najmu. Gmina ta objęła we wskazanej spółce swoje udziały za kwotę 3 milionów złotych pochodzącą w całości ze wsparcia z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa, a na spornej działce do roku 2030 ma być zrealizowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Dodatkowo zaakcentowano, że wyłącznym źródłem finansowania Zasobu, jako państwowej osoby prawnej, są środki pochodzące z budżetu państwa, zaś jednym z instrumentów służących realizacji powyższego zadania (wskazanym w art. 51 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy) jest właśnie przenoszenie prawa własności nieruchomości aportem do tworzonych społecznych inicjatyw mieszkaniowych, przy czym Zasób ponosi z tego tytułu dodatkowe koszty w ramach podatku od towarów i usług oraz innych należności związanych z realizacją aportów. Podkreślono również, że w świetle art. 24 ust. 2 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, zyski wzmiankowanej spółki przeznaczane są w całości wyłącznie na działalność statutową tego podmiotu i nie mogą być przeznaczone do podziału pomiędzy wspólników, co powoduje, że Zasób nie odniesie z tytułu uczestnictwa w spółce ani też z tytułu wniesienia do niej aportem nieruchomości korzyści, które mogłyby zrekompensować wydatki poniesione w związku z tym aportem. Udziały te nie przedstawiają również wartości w sensie rynkowym albowiem w praktyce nie obserwuje się obrotu tego rodzaju walorami. Decyzją z 24 października 2024 r., nr SKO.UL/41.7/353/2024/15222/RS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że na mocy umowy z [...] 2023 r. sporna nieruchomość została zbyta przez skarżącego działającego w imieniu Skarbu Państwa na rzecz S. Sp. z o.o., jak również, że w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r. wzrosła wartość tej działki. Przywołało przy tym mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz zaaprobowało ustaloną w toku postępowania kwotę wzrostu tej wartości, jak również sposób jej obliczenia oraz metodykę przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Równocześnie przyznało, że przeniesienie własności przedmiotowej działki nastąpiło aportem w zamian za objęcie 240.050 udziałów we wzmiankowanej spółce o łącznej wartości 12.002.500 zł, jednak zaznaczyło, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże nałożenie opłaty planistycznej ze zbyciem nieruchomości, zaś termin ten obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty, poza wyraźnie wskazanymi w ustawie wyjątkami, a zatem obejmuje także wniesienie nieruchomości tytułem wkładu niepieniężnego do spółki. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym wywodząc, że wbrew twierdzeniom strony czynność taka ma charakter ekwiwalentny, jako że podmiot wyzbywający się nieruchomości uzyskuje w zamian wymierną korzyść poprzez objęcie nowych udziałów. Zdaniem Kolegium, stanowiska tego nie zmienia akcentowany w odwołaniu charakter prawny skarżącego oraz cel zawartej przezeń umowy. Artykuł 51 ust. 1 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości określa bowiem, że nieruchomości wchodzące w skład Zasobu mogą być przedmiotem między innymi nieodpłatnego przekazania jednostce samorządu terytorialnego, związkowi tych jednostek lub spółce celowej z wyłącznym udziałem tej jednostki (pkt 3) oraz aportu do spółki celowej, społecznej inicjatywy mieszkaniowej lub towarzystwa budownictwa społecznego (pkt 4), co oznacza że ustawodawca zróżnicował przekazanie nieruchomości w sposób nieodpłatny od wniesienia jej do spółki jako aport będącej czynnością ekwiwalentną, a zarazem nie przewidział możliwości nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz społecznych inicjatyw mieszkaniowych. W ocenie organu odwoławczego nie sposób też uznać za zasadną argumentację, jakoby nabyte w zamian za wniesienie aportem spornej nieruchomości udziały w spółce nie przedstawiały żadnej wartości, gdyż tezie tej przeczy jednoznacznie określenie ich wartości w treści zawartej umowy. Niezadowolona z powyższej decyzji strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu i zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: pominięcie faktu, że przeniesienie własności spornej nieruchomości nastąpiło w wykonaniu zobowiązania powstałego w następstwie powzięcia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia wspólników S. Sp. z o.o. z [...] 2023 r. w sprawie podwyższenia jej kapitału zakładowego oraz złożenia oświadczenia o objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, pokrytych wkładem niepieniężnym (aportem) w postaci prawa własności wskazanej działki, która to czynność nie ma charakteru ekwiwalentnego ani odpłatnego, gdyż nie materializuje przysporzenia majątkowego powstałego w związku z uchwaleniem miejscowego planu, a także poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; pominięcie faktu, że z § 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 16 oraz § 9 Umowy Spółki nie wynika, aby czynność przeniesienia własności tej działki miała charakter ekwiwalentny czy odpłatny; pominięcie faktu, że z mocy art. 24 ust. 1 i art. 27 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, spółki będące Towarzystwami Budownictwa Społecznego czy też Społecznymi Inicjatywami Mieszkaniowymi są pomiotami działającymi non profit a zatem objęcie w nich udziałów nie będzie stanowiło dla strony wnoszącej aport przysporzenia majątkowego ani w chwili wnoszenia tego aportu ani w przyszłości; pominięcie faktu, że uczestnictwo skarżącego w spółce nie daje możliwości uzyskania przysporzenia majątkowego w związku z ewentualnym zbyciem udziałów nabytych w zamian za aportowaną nieruchomość albowiem przepisy ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie zezwalają mu na obrót udziałami. Nadto zarzucono naruszenie normy prawa materialnego zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyspozycji tego przepisu podlega każda czynność prawna, której skutkiem jest przeniesienie własności nieruchomości, podczas gdy unormowanie to upoważnia do naliczenia opłaty planistycznej może być jedynie zbycie skutkujące przysporzeniem majątkowym. W uzasadnieniu strona zasadniczo powtórzyła argumentację, na którą powołała się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i zasadniczo powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolejnym pismem z 7 maja 2025 r. Zasób podtrzymał argumentację podniesioną w skardze ponownie podkreślając, że w światle art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą naliczenia opłaty planistycznej może być jedynie zbycie nieruchomości dokonane w formie takiej czynności prawnej, która powoduje po stronie zbywcy przysporzenie majątkowe. Powtórnie przy tym zaznaczył, że wniesienie przezeń spornej nieruchomości do spółki S. w ramach aportu nie przyniosło mu przysporzenia i nie było czynnością prawną o ekwiwalentnym charakterze. Na pośrednie poparcie swojego stanowiska przywołał dodatkowo pogląd wyrażony w judykaturze na gruncie sprawy z zakresu podatku od towarów i usług, zgodnie z którym wniesienie aportu do spółki przez gminę w ramach wykonywanych przez nią zadań własnych (w tym realizacji budownictwa mieszkaniowego) nie podlega opodatkowaniu w tej formie, gdyż nie kwalifikuje się jako działalność gospodarcza, czyli zmierzająca do maksymalizacji zysku. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w piśmie z 16 maja 2025 r. informującym o wydanym wyroku przez WSA w Poznaniu z 15 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają prawo materialne oraz przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem kwestionowanej przez stronę decyzji było ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M. stanowiącej działkę nr ewid. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w swoim pierwotnym brzmieniu - przyjętym w dniu uchwalenia wskazanej ustawy określał, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa opłata jest dochodem własnym gminy, nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, zaś zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, jej wysokość ustala się na dzień sprzedaży. Nie budzi zatem wątpliwości, że uprzednio konieczność uiszczenia opłaty planistycznej związana była wyłącznie ze sprzedażą nieruchomości, nie zaś innymi ewentualnymi trybami i formami jej zbycia. Mocą nowelizacji z 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została jednak zmieniona i użyty w jej art. 36 ust. 4 wyraz "sprzedaje" został zastąpiony zwrotem "zbywa", a tym samym, przewidziany w przedmiotowym unormowaniu obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ poszerzeniu. Analogiczne zmiany, polegające na zastąpieniu dotychczasowego pojęcia "sprzedaż" nieruchomości terminem "zbycie", ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 5 traktującym o obowiązkach notariusza, jednak równocześnie - jak trafnie zwrócił uwagę skarżący - nie znowelizowano w taki sposób art. 37 ust. 1, pozostawiając niezmienioną normę nakazującą ustalenie wysokość opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano przy tym pojęcia "zbycie", co przy opisanym wyżej braku spójności pomiędzy jej art. 36 ust. 4 a art. 37 ust. 1 może budzić istotne wątpliwości co do prawidłowego rozumienia tego zwrotu. Kwestia ta została wyjaśniona przez NSA uchwałą z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 220), gdzie podkreślono, że znaczenie sformułowania "zbycie" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy dekodować przez pryzmat istoty i funkcji opłaty planistycznej. Zaakcentowano, że przedmiotowa opłata stanowi daninę publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a od obowiązku jej uiszczenia zwolniony jest ten, kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Zdaniem NSA powyższe oznacza, że opłata planistyczna związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy owo przysporzenie staje się przedmiotem obrotu, a więc wtedy, gdy się materializuje. Tak rozumiana funkcja wspomnianej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana, to jest: po pierwsze - "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości osiągniętym zyskiem z gminą (prawo gminy do partycypacji w zysku), a po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. W konsekwencji, przez pojęcie "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłaty planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne. Prawidłowość wyrażonego w powyższej uchwale poglądu znalazła następnie potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok z 11 marca 2011 r., sygn. akt II CSK 321/10, publ. OSNC-ZD 2012 r. nr 1, poz. 15) jak również w wielu wyrokach sądów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 787/11, publ. Lex nr 1392954, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 978/11, publ. Lex nr 1139043, wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 271/21, publ. Lex nr 3187146, czy wyrok tutejszego Sądu z 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1834/23, publ. Lex nr 3706933). W rezultacie stwierdzić przyjdzie, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "zbycie nieruchomości" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego rozumienie nie może ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej ani tym bardziej do cywilistycznego znaczenia tego zwrotu. Z uwagi na brak wyraźnego odesłania nie ma również podstaw do posiłkowania się definicją wyrażoną w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomości. Wskazane pojęcie należy dekodować z wykorzystaniem innych metod wykładni prawa niż gramatyczna, a w szczególności mieć w polu widzenia cel i funkcję, jakiej opłata planistyczna ma służyć. W tym zaś kontekście nie budzi wątpliwości, że choć nowelizując art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca poszerzył zakres tytułów prawnych powodujących obowiązek uiszczenia opłaty obejmując nim inne niż sprzedaż formy zbycia nieruchomości, to jednak jego intencją było poszerzenie jedynie o takie formy, którym można przypisać cechę ekwiwalentności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjdzie zwrócić uwagę, że przeniesienie własności spornej nieruchomości gruntowej nastąpiło tu - jak wynika ze sporządzonego na tę okoliczność aktu notarialnego - na rzecz S. Sp. z o.o. - w wykonaniu zobowiązania powstałego w następstwie powzięcia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników tej spółki z [...] 2023 r. w sprawie podwyższenia jej kapitału zakładowego oraz złożenia oświadczenia o objęciu udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, które to udziały skarżący pokrył wkładem niepieniężnym (aportem) w postaci prawa własności wspomnianej działki. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy trudno uznać za zasadne prawo Gminy P. do ustalenia opłaty planistycznej. Chociaż bowiem przeniesienie własności nieruchomości polegające na pokryciu nią, jako aportem, udziałów w spółce jest co do zasady "zbyciem" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołanego przepisu, gdyż ma charakter ekwiwalentny skoro zbywca uzyskuje w zamian nie tylko udziały, lecz także prawo do partycypacji w zyskach spółki w postaci dywidendy (por. m. in. wyroki NSA: z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/15, publ. Lex nr 2294260 oraz z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1630/11, publ. ONSAiWSA 2014, nr 4, poz. 65), to jednak w niniejszym przypadku kluczową rolę odgrywają szczególne okoliczności związane z charakterem prawnym i strukturą własnościową podmiotu zbywającego jak i spółki, na rzecz której własność spornej działki została przeniesiona, a także tryb, w jakim owo zbycie nastąpiło oraz ograniczenia w realizowaniu przez stronę uprawnień związanych z nabytymi w zamian udziałami. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na charakter prawny Krajowego Zasobu Nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2024 r. poz. 1026) jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Skarb Państwa powierza temu podmiotowi wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3, tej ustawy oraz nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Prawa z udziałów lub akcji Skarbu Państwa objętych na jego rzecz przez wskazany Zasób wykonuje Krajowy Zasób Nieruchomości, chyba że Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw aktywów państwowych, powierzy ich wykonywanie organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, agencjom wykonawczym, o których mowa w art. 18 tej ustawy, pełnomocnikom rządu lub państwowym osobom prawnym, w tym jednoosobowym spółkom Skarbu Państwa. W świetle przywołanych regulacji Krajowy Zasób Nieruchomości jawi się jako szczególny podmiot prawa, który został powołany do wykonywania zadań Pastwa w zakresie między innymi: gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu na zasadach określonych w ustawie; tworzenia warunków do zwiększania dostępności mieszkań w szczególności przez wykorzystywanie nieruchomości wchodzących w skład Zasobu do realizacji inwestycji mieszkaniowych czy podejmowania działań w celu realizacji inwestycji mieszkaniowych, w tym mieszkań na wynajem. Stawiane przed Zasobem zadania wymuszają odmienne spojrzenie na ten podmiot, w tych przypadkach, w których podejmuje działania zmierzające do ich wykonywania. Przedmiotowa transakcja została dokonana ze spółką będącą Społeczną Inicjatywą Mieszkaniową w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa. Pozostaje poza sporem, że Gmina P. wraz z kilkoma innymi gminami z terenu Województwa Śląskiego była inicjatorem powstania tego podmiotu, a zarazem jednym z jego głównych udziałowców. Wskazana spółka stanowi w istocie wspólne przedsięwzięcie tych Gmin oraz Skarbu Państwa i została powołana do życia celem realizacji zadania własnego Gminy P. polegającego na budowie mieszkań. Dodatkowo skarżący podkreślał, że wskazana Gmina objęła udziały w rzeczonej spółce finansując ich nabycie w całości środkami otrzymanymi z Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa zaś inwestycja, którą owa spółka ma prowadzić polega na budowie domów wielorodzinnych zlokalizowanych właśnie na spornej działce. Wszystko to wskazuje, że Gmina P. zamierzająca wypełnić swoje ustawowe zadania za pośrednictwem spółki S. jest tu de facto podwójnym beneficjentem praw majątkowych przekazanych przez Skarb Państwa, to jest - po pierwsze bezpośrednio - w formie środków otrzymanych z Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa na pokrycie swoich udziałów w tej spółce i po drugie pośrednio - w postaci prawa własności nieruchomości, na terenie której zadania te będzie realizować, przeniesionego na spółkę, której jest udziałowcem. W rezultacie, chociaż skarżący, działający na rzecz Skarbu Państwa otrzymał w zamian za sporną nieruchomość udziały w spółce o oznaczonej w umowie wartości, to jednak w takich warunkach trudno uznać, aby Gmina mogła z niniejszego tytułu domagać się jeszcze dodatkowej gratyfikacji w postaci opłaty planistycznej. Ustalenie tej opłaty w żadnym razie nie odpowiadałoby celom, którym przedmiotowa należność ma służyć, gdyż trudno mówić o ryzyku spekulowania sporną nieruchomością, jak również o istnieniu przesłanek do podzielenia się z gminą "zyskiem" osiągniętym z tytułu zbycia działki w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanym przypadku - benefit taki nie został i nie będzie przez zbywcę osiągnięty. Zasobowi nie przysługuje tu bowiem prawo do zysków w formie dywidendy od objętych udziałów z uwagi na bezwzględny zakaz wyrażony w art. 24 ust. 2 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, zgodnie z którym dochody spółki będącej Społeczną Inicjatywą Mieszkaniową nie mogą być przeznaczane do podziału między wspólników lub członków, lecz wyłącznie na działalność statutową. Równocześnie, choć ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości nie przewiduje wprost ograniczeń w obrocie udziałami w spółce stanowiącej Społeczną Inicjatywę Mieszkaniową (tak jak czyni to w treści art. 7 ust. 2 w odniesieniu do udziałów w spółce celowej w rozumieniu ust. 1 tego przepisu), to jednak sam fakt oznaczenia w umowie o przeniesieniu własności spornej nieruchomości, konkretnej wartości objętych przez stronę w zamian za nią udziałów nie może jeszcze przesądzać o ekwiwalentnym charakterze przedmiotowej umowy. Zważywszy specyfikę tej spółki, w szczególności cel, dla którego została powołana, jak również jej strukturę własnościową (udziałowcami są wyłącznie podmioty reprezentujące kapitał państwowy i komunalny), wspomniane udziały trudno uznać za rzeczywistą wartość w znaczeniu komercyjnym, to jest taką, która mogłaby faktycznie zostać swobodnie upłynniona (spieniężona) na wolnym rynku, jako że po pierwsze - stałoby to w sprzeczności z celami sformułowanymi w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości jak również z ratio legis ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, a po drugie - nawet przyjąwszy istnienie takiej teoretycznej możliwości, znalezienie na owe udziały ewentualnego nabywcy, zwłaszcza spoza sektora publicznego, byłoby wysoce utrudnione, czy wręcz iluzoryczne, skoro - jak nadmieniono powyżej - nie miałby on prawa czerpać z tego tytułu zysków w postaci należnych dywidend. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań stwierdzić przyjdzie, że transakcja, na mocy której strona przeniosła własność spornej nieruchomości nie jest objęta dyspozycją art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy, albowiem nie można doszukiwać się w niej prawa Gminy do partycypacji w uzyskanych przez stronę efektach transakcji,. W rezultacie, postępowanie w zakresie ustalenia rzeczonej opłaty powinno podlegać umorzeniu z uwago na bezprzedmiotowość. Na poparcie tej tezy warto dodatkowo przywołać pogląd sformułowany przez tutejszy Sąd w wyroku z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1087/12 (publ. ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 98), zgodnie z którym pojęcie zbycia zawarte w art. 36 ust. 4 powyższej ustawy nie obejmuje przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) na gminę w celu umożliwienia tej gminie realizacji celu publicznego, zaś dokonanie tego rodzaju transakcji nie uprawnia gminy do domagania się od byłego właściciela opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego, konkluzję wyrażoną w powołanym orzeczeniu należy uznać za w pełni aktualną na gruncie sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie - przeniesienie własności nieruchomości następuje na rzecz spółki, której gmina jest udziałowcem, i za pośrednictwem której realizuje swoje ustawowe zadania. Dotyczy to tym bardziej przypadku, gdy nabyte w zamian za nieruchomość udziały w tego rodzaju spółce nie mogą stanowić źródła realnych profitów. W tym kontekście zastosowana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparta na jego szerokim rozumieniu uznana musi być za błędną. Wypowiadające się w sprawie organy naruszyły również przepisy postępowania albowiem odstępując od dostatecznie wszechstronnej analizy opisanych wyżej, wyraźnie akcentowanych przez stronę, okoliczności towarzyszących przeniesieniu własności spornej działki oraz od ich wnikliwej oceny, uchybiły zasadzie prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wypada, że postępowanie wyjaśniające w sprawie ograniczyło się wyłącznie do zlecenia osobie uprawnionej przeprowadzenia operatu szacunkowego. W ramach postępowania wyjaśniającego nie poczyniono żadnych ustaleń co do charakteru podmiotu dokonującego zbycia przedmiotowej nieruchomości, jak również nie zgromadzono informacji na temat podmiotu, do którego sporna nieruchomość została w drodze aportu wniesiona. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze dokona oceny wszystkich zagadnień istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia uwzględniając wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 35.929 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 20.929 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 15.000 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).