II SA/Gl 30/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie WSA Rafał Wolnik Włodzimierz Kubik /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi E. C., E. C., U. K. i A. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W dniu [...] U. i A. K., E. i E. C. zgłosili Staroście W. zamiar przeprowadzenia remontu bieżącego lokalu sklepowego usytuowanego w budynku przy ul. Ks. K. [...] w Wodzisławiu Ś.. Wcześniej do tego samego organu pismem z dnia [...] wystąpiła M. W.-M. informując o podjęciu przez współwłaścicieli wymienionego budynku działań zmierzających do "zmiany sposobu użytkowania lokalu sklepowego z branży odzieżowej na mięsną". Podała ona jednocześnie, że nie wyraża zgody, jako współwłaścicielka w 2/3 części budynku, w którym znajduje się sklep, na prowadzenie w nim przedmiotowych robót budowlanych, gdyż jej zdaniem mogą one doprowadzić do jego dewastacji z uwagi na stan zawilgocenia i zagrzybienia. Postanowieniem z dnia [...] wydanym w oparciu o art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 19974 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm./ Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia [...] o dostarczenie oświadczeń o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określenie rodzaju, zakresu i sposobu planowanych robót budowlanych, a także dostarczenia innych opinii i uzgodnień mogących wyniknąć po uzupełnieniu braku zgłoszenia. W wykonaniu nałożonych obowiązków inwestorzy przedłożyli stosowne oświadczenia wraz z kopią umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...]. Z dołączonej kopii aktu notarialnego wynikało, że własność nieruchomości położonej w W. Śl. przy ul. M. [...] /aktualnie ul. Ks. K. a oznaczonej jako działka nr [...] zabudowana starym wymagającym kapitalnego remontu budynkiem, nabyli w 2/3 części M. W., a także A. i U. małżonkowie K. w 1/6 części oraz E. C. także w 1/6 części. W § 4 tego aktu zawarte zostało zgodne oświadczenie nabywców, iz małżonkowie K. oraz E. C. będą użytkowali położony od strony południowej lokal sklepowy, garaż i znajdującą się pod tym lokalem piwnicę, a M. W. będzie zajmować mniejszy sklep, przyległy do niego magazynek oraz piwnicę, a także mieszkanie. Inwestorzy przedłożyli także sporządzoną przez biegłego opinię techniczną dotyczącą wykonania okładzin ścian wewnętrznych lokalu sklepowego oraz projekt wykonania otworu drzwiowego. Decyzją z dnia [...] Starosta W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia zgłoszonego remontu i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazał on art. 30 i art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozstrzygnięcie to podjęto biorąc pod uwagę zakres zamierzonych robót oraz możliwość spowodowania przez ich wykonanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z decyzją tą nie zgodzili się dokonujący zgłoszenia wnosząc odwołanie do Wojewody Ś. W odwołaniu tym wskazali, że organ pierwszej instancji dokonał nad- interpretacji przepisu art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem wykonanie remontu obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę. Odwołujący się podali także, że przed Sądem Rejonowym w W. Ś. toczy się sprawa o zniesienie współwłasności przedmiotowego budynku i na potrzeby tego postępowania został sporządzony przedłożony Staroście projekt wykonania otworu drzwiowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. w oparciu o art. 30 ust. 2 i 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgłoszony przez organ I instancji sprzeciw jest zasadny bowiem na wykonanie zgłoszonych robót nie wyraziła zgody współwłaścicielka 2/3 części nieruchomości. Ponieważ zaś roboty te przekraczają zakres zwykłego zarządu to na ich wykonanie niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lub zastępujące taką zgodę orzeczenie sądu /art. 199 k.c./. W skardze do sądu administracyjnego E. i E. C. oraz U. i A. K. wnieśli o uchylenie nałożonego na nich obowiązku uzyskania pozwolenia na remont lokalu sklepowego. Wskazali, że w oparciu o umowę notarialną, której kopię przedłożyli organowi pierwszej instancji, dokonano podziału do użytkowania /quod usum/ nieruchomości objętej współwłasnością. Powyższy podział zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego daje współwłaścicielom prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zastrzeżenia zgłaszane przez M. W.-M. mają "cechy nadużycia prawa, któremu wtórują organy administracji budowlanej". Orzekające w sprawie organy naruszyły w związku z tym zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji naruszając zasadę równości obywateli względem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości przesłanki na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu wziął pod rozwagę z urzędu dostrzeżone naruszenia prawa, stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej Poppsa – nie był związany zarzutami ani wnioskami skargi. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że kontrolowane decyzje zostały wydane już po zmianie przepisów ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. nr 80, poz. 718/. Wymienioną ustawą z dniem 11 lipca 2003 r. znowelizowany został m.in. art. 30 ustawy Prawo budowlane nakładający na inwestorów obowiązek dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz regulujący tryb postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej w przypadkach objętych takim obowiązkiem. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych /.../ albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub przed powodzią. W przywołanym wyżej art. 30 ust. 1 omawianej ustawy w jego punkcie 2 ustawodawca nałożył na inwestorów wspomniany obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania takich robót. Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych jest więc formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Zgłoszenie nie spełniające zaś wymogów art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego powinno być uzupełnione stosownie do wydanego w formie postanowienia wezwania właściwego organu. W przypadku jeśli zgłaszający nie uzupełnił brakujących dokumentów organ ten winien wnieść sprzeciw w drodze decyzji /art. 30 ust. 2 in fine/. Obowiązek wniesienia sprzeciwu nałożony został na organ administracji architektoniczno-budowlanej także dyspozycją art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Wreszcie stosownie do art. 30 ust. 7 tej ustawy właściwy organ wnosząc w drodze decyzji sprzeciw może nałożyć w tej decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Reasumując te rozważania należy stwierdzić, że ustawodawca w art. 30 Prawa budowlanego umieścił trzy rodzaje przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu. Orzekający w kontrolowanym postępowaniu jako organ pierwszej instancji Starosta W. swoją decyzję oparł na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dowodzi tego jednak tylko uzasadnienie decyzji, bowiem w jej podstawie prawnej przywołany został art. 30 ustawy Prawo budowlane bez wskazania stosownego ustępu tego artykułu. W tym miejscu dodać należy, że już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewodę Ś. stan techniczny przedmiotowego budynku badał w odrębnym postępowaniu także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś. Organ ten postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na wszystkich współwłaścicieli budynku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stropu pomiędzy lokalem handlowym na parterze, a pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze. Wojewoda Ś. w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał dwa różne przepisy, a to art. 30 ust. 7 jak i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te jak wynika z przeprowadzonej wyżej analizy określają różne przesłanki wniesienia sprzeciwu oraz w konsekwencji mogą pociągać za sobą różne skutki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywieść można wniosek, że zdaniem organu odwoławczego zaistniała w sprawie przesłanka obligująca organ do zgłoszenia sprzeciwu wynikająca z przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonujący zgłoszenia nie uzyskali bowiem koniecznej, w opinii Wojewody, zgody na wykonanie planowanych robót budowlanych od współwłaścicielki posiadającej większościowy udział we współwłasności, zaś planowane roboty przekraczały zakres zwykłego zarządu. Sięgając po tę przesłankę uzasadniającą wniesienie sprzeciwu organ nie wyjaśnił jednak dostatecznie kwestii czy w przypadku podziału nieruchomości do użytkowania /quod usum/ uzyskanie zgody współwłaścicielki na wykonanie planowanego remontu było konieczne czy też nie. Przyjął on bowiem arbitralnie, że zgłoszone roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu zapominając, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. wszelkie ograniczenia nakładane na obywateli w drodze decyzji administracyjnych czy postanowień, mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Zdaniem Sądu brak było też podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o wymienioną przesłankę, gdyż inwestorzy uzupełnili swoje zgłoszenie dołączając oświadczenia, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przyjmujący zgłoszenie organ ich nie zakwestionował. W tej sytuacji nie do odparcia jest także zgłoszony przez skarżących zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zauważyć wreszcie należy, że wniesienie sprzeciwu w trybie przewidzianym w art. 30 ust. 2 analizowanej ustawy nie łączy się z nałożeniem obowiązku uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Skoro więc organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w drodze decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, to organ odwoławczy uznając, że wobec niewykazania się przez inwestorów prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaistniały w sprawie podstawy do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego winien uchylić zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, gdyż wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a także z naruszeniem innych wskazanych przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ Poppsa oraz art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżących, o jakim jest mowa w art. 210 § 1 Poppsa. SJ/