II SA/Gl 30/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Iwona Bogucka (spr.),, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w części dotyczącej schodów zewnętrznych na działce nr A w Z. przy ul. A, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. K. pozwolenia na dobudowę schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr A przy ul. A w Z., łączących poziom terenu z poddaszem. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 375/03 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że spełnione zostały ustawowe przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w oparciu o uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na inwestycję polegającą na dobudowie do budynku schodów o konstrukcji żelbetowej wraz z oparciem ich ościaną tego budynku od strony podwórza, celem umożliwienia dostępu do dachu przybudówki. Zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania schodów zewnętrznych na działce A prowadzących do poddasza budynku zlokalizowanego na działce B w Z. w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę oraz wykonania drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku, dostępnych z poziomu górnego spocznika schodów, zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Zawiadomienie to zostało doręczone Z. K., P. K., M. P. i E. P. – B.. Jak bowiem wynika z materiału sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. wniósł sprzeciw do przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, polegających na wybudowaniu przedmiotowych schodów. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane przez organ odwoławczy decyzją z [...] r. W decyzjach tych organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że inwestor zrealizował roboty budowlane w zakresie schodów w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jako podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć wskazane zostały art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Z. K. w terminie 2 miesięcy dostarczyć projekt budowlany zamienny mający na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, uzgodniony w Wydziale Architektury w zakresie zagospodarowania terenu i wyglądu elewacji, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotem sprawy, jak wynika z decyzji, było dobudowanie schodów zewnętrznych na działce A prowadzących do budynku zlokalizowanego na działce B oraz wykonanie drzwi wejściowych zewnętrznych na poziomie poddasza. Decyzja ta została doręczona tym samym adresatom, jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania wniesiony decyzją z dnia [...] r. zainicjował konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W złożonym odwołaniu Z. K. wniósł o uchylenie decyzji. Zauważył, że w odniesieniu do drzwi wejściowych wykonanych w ścianie zewnętrznej, chybiony jest pogląd organu o ich nielegalności. Wykonanie tych drzwi było bowiem objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. i są one przedmiotem projektu. W odniesieniu do pozostałych robót podniesione zostało, że na decyzje organów w sprawie zgłoszonego sprzeciwu wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. Do czasu jej rozpoznania i oceny przez Sąd zasadności uznania robót za wykonanie w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego przedwczesne jest orzekanie w zakresie nakładania obowiązków. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej wykonanych drzwi wejściowych w ścianie zewnętrznej budynku i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż rozstrzygnięcie nie było zasadne w części dotyczącej wykonanych drzwi, albowiem istotnie drzwi te były objęte pozwoleniem na budowę i zgodnie z nim wykonane. Natomiast postępowanie przed organem I instancji wykazało , że schody zewnętrzne zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. W tym zakresie została wydana decyzja ostateczna, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Okoliczność ta czyni argumenty strony nieistotnymi. Obowiązkiem zaś organu jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia wydaną decyzję. W skardze do sądu administracyjnego Z. K. zaskarżył decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. i o jej uchylenie w tym zakresie. W uzasadnieniu zarzucił wydanie decyzji z pominięciem istotnych dowodów i przy naruszeniu praw stron do czynnego udziału w postępowaniu. Na poparcie swych tez skarżący zasadniczo odniósł się do postępowania zakończonego decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. dotyczącą zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Skarżący zanegował, aby przy wykonaniu schodów doszło do istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia. Zarzucił, że organy nie wykazały, na czym polega owo istotne odstępstwo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgłosiła Wspólnota Mieszkaniowa w Z. przy ul. A. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. W pismach procesowych Zarząd Wspólnoty podnosił, że Wspólnota przy ul. A jest dużą wspólnotą, albowiem obejmuje 9 samodzielnych lokali. Zarząd Wspólnoty wielokrotnie bezskutecznie występował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczenie do prowadzonych postępowań, dotyczących nieruchomości. Jako dowód na tę okoliczność wskazano pisma z dnia [...] 2000 r., [...] r., [...] 2005 r. Wobec pominięcia w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa poparła żądanie skargi uchylenia decyzji. Analogiczne stanowisko zajął uczestnik postępowania P. K., który zarzucił, iż organy pominęły w postępowaniu Zarząd Wspólnoty będący reprezentacją członków Wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : Zaskarżona do Sądu decyzja kwalifikowała się do jej uchylenia, aczkolwiek z odmiennych powodów niż zostały podniesione w skardze. Zasadniczo należy bowiem podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wydanie ostatecznej, podlegającej wykonaniu decyzji w oparciu o przepis art. 54 prawa budowlanego, zawierającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, obliguje organy do przeprowadzenia postępowania legalizującego i wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu jest zaś możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę ( przepis art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy ). Rozstrzygnięcie co do rodzaju i wagi naruszeń następuje zatem na etapie badania przesłanek do zgłoszenia przez organ sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 1. Decyzje wydane w następnej kolejności, które są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, stanowiły skutek zgłoszonego przez organy sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest władny, a zarazem zobowiązany – dokonując kontroli legalności decyzji – do uwzględnienia stwierdzonych uchybień prawa materialnego i procesowego i wydania orzeczenia o treści zależnej od istotności ujawnionych wad decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1b cytowanej ustawy przewiduje, iż Sąd uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania enumeratywnie wymienia przepis art. 145 k.p.a., wskazując w § 1 pkt 4 przypadek, gdy strona postępowania bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie z tej przyczyny może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanej strony ( art. 147 k.p.a.). Zrealizowana przez skarżącego inwestycja dotyczyła wykonania robót w budynku, w którym wydzielone zostały lokale stanowiące odrębne nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, ma ona status tzw. ułomnej osoby prawnej a jej zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 29 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., IV SA 2027/96, Lex nr 43794 ). Sprawami Wspólnoty kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, zarząd ( art. 21 ustawy o własności lokali ). W ocenie Sądu, w sprawie dotyczącej wykonywania lub legalizowania robót budowlanych dotyczących budynku objętego współwłasnością lokali, Wspólnota Mieszkaniowa ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stanowisku temu Sąd dał wyraz, dopuszczając Wspólnotę do postępowania sądowego w charakterze uczestnika postępowania. Pominięcie strony w postępowaniu przez organy administracji, zwłaszcza wobec zgłaszanej przez nią woli uczestniczenia w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Jej stwierdzenie obliguje Sąd do uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu przeprowadzonym z pominięciem strony, bez analizowania wpływu tego uchybienia na treść decyzji. Rozważając spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej Sąd wziął natomiast pod uwagę fakt, że na etapie postępowania sądowego, uprawniony do zgłaszania wniosku o wznowienie postępowania poparł żądanie uchylenia decyzji podkreślając wadliwe pominięcie go w postępowaniu. Uchylenie natomiast zaskarżonej decyzji w części uzasadnione jest przepisem art. 134 § 2, zakazującym orzekanie przez Sąd na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzona zostaje nieważność zaskarżonego aktu. Takiej wady zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b oraz 152 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.