II SA/Gl 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekł o odmowie wypłaty na rzecz A. L. odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w C., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr 1 (aktualnie działki nr 2 i nr 3). W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z [...] r. nr [...] Geodeta Miejski w C. orzekł, na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U nr 22, poz. 99) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr 1. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek "A" w C., a przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę końcowej oczyszczalni ścieków przemysłowych. Użytkownikiem gruntu była K. K., spadkobierczyni J. M., która brała czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r. sygn. akt [...] następczynią prawną po K. K., adresatowi decyzji wywłaszczeniowej, jest A. L. Pismem z [...] r. A. L. wystąpiła o wypłatę odszkodowania ustalonego ww. decyzją. Wniosek ten, jak uznał organ przy akceptacji strony, dotyczył waloryzacji kwoty odszkodowania. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że brak jest dokumentu finansowego potwierdzającego fakt i formę dokonania wypłaty odszkodowania, nie odnotowano również wpływu sprawy o złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z [...]. W tym stanie, skoro nie istniały przeszkody prawne do wypłacenia odszkodowania, to należy przyjąć, że zostało wypłacone uprawnionej K. K. Od powyższej decyzji A. L., reprezentowana przez pełnomocnika P. P., złożyła w przepisanym terminie odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę na jej rzecz należnego odszkodowania. W odwołaniu podniesiono naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 Kpa polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, iż ustalone odszkodowanie zostało przez K. K. odebrane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją z [...]r. nr [...]. Jak wskazał w uzasadnieniu, zasadniczą kwestią w sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty odszkodowania, ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala się w decyzji i to zostało w niniejszej sprawie uczynione. Sprawa wypłaty została przesądzona w decyzji z [...]r. nr [...]. Jest ona konsekwencją wydania tej decyzji oraz jej wykonania, stąd nie ma podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Ustawą z dnia 28 listopada 2003r. dokonano zmiany przepisu 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i obecnie waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, ale również inna osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, które nie są lub mogą nie być podmiotami administracji publicznej (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2013/11). Przepis art. 132 ust. 3 ustawy, niewątpliwie nie rozstrzyga w bezpośredni sposób, w jakiej formie prawnej winno dojść do waloryzacji odszkodowania, przewiduje jedynie obowiązek jej dokonania i wskazuje podmioty, na jakich ten obowiązek ciąży. Skoro jednak ustawodawca nie wskazał formy decyzji, jak uczynił to w innych przepisach tej ustawy, w szczególności regulujących ustalenie odszkodowania, to organ administracji publicznej nie ma podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Podstawy działania organów administracji nie można natomiast domniemywać. Działania organów administracji - zgodnie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 Kpa - muszą mieć bowiem swoje oparcie w przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące normy. Wykluczenie decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji bazuje na stanowisku, że zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przy zastosowaniu mechanizmu waloryzacji, a także wypłaty odsetek za opóźnienie dotyczy roszczenia cywilnoprawnego, do którego rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne. Chociaż źródłem tego roszczenia (stosunku cywilnoprawnego) jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, w której ustalono wysokość odszkodowania, załatwienie sprawy waloryzacji nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji (vide wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IISA/G1 432/05, wyrok WSA w Krakowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 852/05, wyrok WSA w Krakowie 20 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 823/08, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 1/94 oraz wyrok TK z 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/99). Nałożenie obowiązku waloryzacji m.in. na podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania wyraźnie wskazuje, ze waloryzacja jest czynnością techniczno - obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W związku z powyższym roszczenie A. L. o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji z [...]r. nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem wyraźnego przepisu, pozwalającego na dokonanie waloryzacji w tej formie prawnej. Organ odwoławczy ma wiedzę, jak pisze w uzasadnieniu, o stanowisku prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie obowiązujących  przepisów prawa poprzez wydanie stosownej decyzji. Niemniej orzeczenia sądów nie są podstawami prawnymi do orzekania przez, zaś wyroki wiążą jedynie w sprawach, w których zapadły. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że na podstawie art. 132 ust. 1 można wydać decyzję, to właściwym do jej podjęcia byłby organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania, bowiem to te podmioty mają dokonywać waloryzacji. W tej sprawie organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie tj. "A" w C., którego następcą prawnym jest obecnie "B" S.A. Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy przyjęciu takiego stanowiska, nie byłby zatem właściwy do dokonania waloryzacji (vide wyrok NSA w Warszawie z 29 lutego 2012r. sygn. akt I OW 2021). Ewentualne roszczenie A. L. winno zostać skierowane do "B" S.A. W skardze z dnia 9 grudnia 2016 r. A. L., reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła zarzuty z zakresu prawa materialnego i procesowego. Naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, dotyczą: 1/ art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie tezy, iż waloryzacja ustalonego w przeszłości odszkodowania ma charakter czynności materialno-technicznej; 2/ naruszenie art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie ze względu na przyjęcie, że zobowiązanym do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania jest "B" S.A. tj. następca prawny "A" w C., na której rzecz, według Wojewody [...], nastąpić miało wywłaszczenie. Jak wynika bowiem z pkt. 1 decyzji z dnia [...] r., nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. W takiej sytuacji, w myśl art. 132 ust. 5 u.g.n zobowiązanym do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania jest Skarb Państwa reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zarzuty natury procesowej, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, odnoszą się do: 1/ art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tej, że nigdy nie doszło do wypłaty na rzecz K. K. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, 2/ art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ze względów przytoczonych w uzasadnieniu jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania, wbrew temu co wynika z treści rozstrzygnięcia organu I instancji, nie była kwestia wypłaty ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale sprawa wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania. Wynika to wyraźnie z sentencji zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnień kontrolowanych decyzji. W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji Prezydent Miasta C. pisze: "Skoro w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało wypłacone, to brak jest podstaw do jego waloryzacji i wypłaty odszkodowania." Wojewoda [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajmuje się głównie kwestią formy prawnej waloryzacji odszkodowania, konkludując to w ten sposób, że "....roszczenie A. L. o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania .... nie powinno być załatwione w drodze decyzji administracyjnej, brak jest bowiem wyraźnego przepisu ustawy pozwalającego na dokonanie waloryzacji w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji w tym przedmiocie." Jeśli tak określono przedmiot postępowania, to jest rzeczą oczywistą, że decyzja pierwszoinstancyjna, mimo rozstrzygnięcia wprowadzającego w błąd (odmowa wypłaty odszkodowania), nie dotyczyła w istocie samej wypłaty odszkodowania, a odmowy waloryzacji odszkodowania, co do którego skarżąca twierdzi, iż nie zostało wypłacone. Nie miał wątpliwości w tym względzie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie " w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". Ten błąd organu I instancji, jak należy sądzić, wynikał z kierunku postępowania wyjaśniającego, które zmierzało do ustalenia okoliczności w postaci wypłaty odszkodowania przyznanego decyzją z dnia 30 czerwca 1986 r. Ustalenie to ma charakter kluczowy, tak dla waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.g.n.), jak i dla jego wypłaty. Podzielić trzeba pogląd Wojewody co formy prawnej, w jakiej następuje wypłata odszkodowania (niezależnie czy dotyczy to odszkodowania zwaloryzowanego czy niezwaloryzowanego). Będzie to czynność materialno-techniczna, podlegająca kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Natomiast sama waloryzacja odszkodowania, mimo braku w tym względzie wyraźnego stanowiska ustawodawcy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie jest to bowiem jedynie akt dotyczący uprawnień adresata, co pozwalałoby zakwalifikować go do grupy czynności materialno-technicznych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, ale akt rozstrzygający w sposób jednostronny i władczy o uprawnieniu do odszkodowania (ściślej rzecz ujmując o wymiarze tego uprawnienia). Skład orzekający podziela stanowisko, wyrażane przez sądy administracyjne, co do decyzyjnej formy załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania (obecnie dominujące). Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 lutego 201 r., II SA/Kr 183/13: "......zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), mimo że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W sprawie istotne jest bowiem to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 894/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA oraz z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08, LEX 478286)." Pogląd taki znajduje uzasadnienie także w uchwale SN z dnia z 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 174 (która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym) oraz szeregu innych (niż przytoczone wyżej) wyroków NSA ( m.in. z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, LEX nr 81740, a także wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, LEX nr 59497, CBOSA), jak również w doktrynie ( por. m.in. Ewa Bończak Kucharczyk, komentarz do art. 132 u.g.n., pkt. 5, Lex/el 2017; Paweł Czechowski, komentarz do art. 132 u.g.n., pkt. 42, Lex/el). Wobec tego, skoro sprawa prowadzona była na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. i jeśli przyjmujemy decyzyjną formę załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to pogląd Wojewody [...] pozostaje w sprzeczności z tym stanowiskiem, a tym samym z prawem. Zachowanie właściwej prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej stanowi wymóg prawa procesowego (art. 104 § 1 k.p.a.). Ponadto organ odwoławczy, stosownie do zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zobowiązany jest załatwić sprawę merytorycznie, czego w tym przypadku nie uczynił uciekając w rozważania formalne. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewody zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowgo. Z tych też przyczyn Sąd działając na mocy art. 15 § 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.