II SA/Gl 300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania klauzul na dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oddala skargę. Jak wynika z akt sprawy, J. S., będący uprawnionym geodetą i prowadzący Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, w dniu [...] r. złożył do Starosty Powiatowego w [...] zamówienie na dokumenty z Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Wskazał w nim, że prosi o wydanie dokumentów dotyczących działek nr 1, 2, 3 i 4, obręb [...], k. m. 3, niezbędnych do wykonania roboty nie podlegającej zgłoszeniu, którą określił jako "opis i mapa". Na wniosku tym znajdują się oznaczenia literowo-cyfrowe: [...],[...] oraz [...]. W dniu [...]r. Starosta Powiatowy w [...] wystawił dla strony rachunek nr [...] w związku z zamówieniem z dnia [...] r. nr [...] na opis i mapę dotyczące działek 1, 2, 3, 4 w Ż. W dniu [...]r. wpłynął do Starosty [...] wniosek J. S. o nadanie klauzul. Strona podała w nim, że wnosi o nadanie stosownych klauzul na dokumentacji sporządzonej dla nieruchomości położonych na terenie gminy W. obręb Ż. w związku ze zgłoszoną robotą geodezyjną [...]. Jako załącznik do wniosku złożono mapę dla celów sądowych w ilości 12x1-3 egzemplarzy. W aktach znajdują się opatrzone pieczęcią i podpisem biegłego sądowego J. S. mapy dla celów sądowych, wykonane do sprawy sygn. akt I Ns 931/05 zgodnie ze zleceniem Sądu Rejonowego w B. o ustanowienie drogi koniecznej, dotyczące działek 1, 2, 3 i 4, z zaznaczonym przebiegiem drogi po tych działkach. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił wnioskodawcy nadania klauzul na dokumentacji sporządzonej przez biegłego sadowego, dotyczącej działki nr 4, zatytułowanej "mapa dla celów sądowych". W podstawie prawnej podano przepis art. 219 i 123 oraz 268a k.p.a. a także art. 7d i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie zamówienia z [...]r., udostępnił materiały z państwowego zasobu geodezyjnego dotyczące działek nr 1, 2, 3 i 4. W odniesieniu do tych działek biegły sądowy nie zgłosił żadnej pracy geodezyjnej. Przedłożone natomiast do opatrzenia klauzulami dokumenty są najprawdopodobniej opinią biegłego wykonaną na potrzeby sądu. Dokumentów takich organ prowadzący zasób nie opatruje klauzulami i nie traktuje jak pracy geodezyjnej. Jako dokument sporządzony na potrzeby sądu, nie stanowi zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ zwrócił także uwagę, że jeśli opinia została wykonana na podstawie dokumentów powstałych w wyniku wykonania pracy geodezyjnej podlegającej zgłoszeniu do zasobu, to materiały powstałe w trakcie wykonywania tej pracy podlegają obowiązkowemu przekazaniu do zasobu, co wynika z art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Biegły nie zgłosił jednak żadnej pracy geodezyjnej, której wynikiem mogłaby być przedłożona do oklauzulowania dokumentacja, nie ma zatem podstaw do nadania jej cech dokumentu przyjętego do zasobu. Wskazano, że zgodnie z przepisami, wykonanie przez biegłego sądowego opinii lub innej dokumentacji dla sądu możliwe jest dopiero po przyjęciu dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli po jego kontroli zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów, przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów u. U. nr 78, poz. 837). W zażaleniu na to postanowienie J. S. podniósł, że nie zgadza się z odmową nadania klauzuli, albowiem stosowanie do informacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]r. dla Sądu Okręgowego w K., na wszelkich dokumentach wydanych przez PODGiK dla celów sądowych, niezależnie od tego, czy praca podlega i była zgłoszona, czy też materiały zostały zakupione przez zgłaszającego, winna być klauzula stosowna do obowiązujących przepisów i adnotacja "wydano dla celów sądowych". Nadto strona zwróciła uwagę, że w sprawie brak podstaw do załatwienia sprawy w formie postanowienia o odmowie nadania klauzul. Organ odwoławczy dołączył do akt kopię mapy ewidencyjnej dla obrębu Ż. k.m. 3 oraz wpisy z rejestru gruntów dla przedmiotowych czterech działek, a także kopię pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]r. Po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, organ II instancji, postanowieniem z [...]r. uchylił rozstrzygnięcie Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że powołany w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji przepis art. 219 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem, albowiem stronie wydano dane z ewidencji gruntów, zaś powołanie art. 123 k.p.a. nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu i materiale sprawy. Organ II instancji wskazał, że nie zostało dostatecznie jasno sprecyzowane żądanie strony, nie wyjaśniono czy domaga się ona wydania danych z ewidencji, opatrzonych stosownymi klauzulami, czy też składa dokumentację celem przyjęcia jej do zasobu i nadania cech dokumentu materiałom dla zamawiającego. Zauważono także, że wbrew wnioskowi strony, rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy tylko jednej działki nr 4. Przyznano także, że brak jest podstaw do orzekania w formie postanowienia w przedmiocie czynności materialno-technicznej przyjmowania dokumentacji do zasobu. W ocenie organu odwoławczego sprawa wymaga ustalenia rzeczywistej woli strony i wykonania czynności zastrzeżonych do kompetencji Starosty, tj. ewentualnego uwierzytelnienia wydanych dokumentów lub przeprowadzenia kontroli dokumentacji przez osobę upoważnioną przez Starostę. Organ I instancji winien wezwać stronę do sprecyzowania jej żądania, czy dotyczyło ono wydania uwierzytelnionych danych z ewidencji, czy też przekazania dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzyskanie materiałów przeznaczonych dla zamawiającego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek strony dotyczył wydania dokumentu określonego jako "opis i mapa", dokument tak opisany nie jest znany obecnym standardom technicznym dotyczącym geodezji i kartografii. Strona posłużyła się terminologią znaną rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. nr 102, poz. 1122 ze zm.), co mogło sugerować, że domaga się uzyskania od organu wyrysuj z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów przeznaczonego do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wola strony przestała jednak być klarowna z chwilą złożenia wniosku o nadanie klauzul na wykonanej dokumentacji, co mogło sugerować, że wolą strony było zgłoszenie pracy geodezyjnej, przekazanie powstałych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzyskanie materiałów przeznaczonych dla zamawiającego, posiadających cechy dokumentu. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 6, 7, 8, 12, 35, 123, 138 § 2, 156 § 1 pkt 2 i 219 k.p.a. Podniósł, że jego wniosek z 3 listopada 2009 r. był precyzyjny i sporządzony na formularzu urzędowym. Dotyczył natomiast nadania klauzul na materiałach mapowych uzyskanych z zasobu. Wskazał, że żaden przepis nie obliguje do składania wniosku w sprawie nadania klauzul, organ winien z urzędu zaopatrzyć stosowną klauzulą dokumenty wydawane z zasobu, na których będą wykonane opracowania graficzne dla sądu (w niniejszym przypadku naniesiono przebieg proponowanej drogi koniecznej). Podtrzymał zarzut, że sprawa nie powinna być załatwiona w formie postanowienia, lecz w drodze czynności materialno-technicznej. Oba postanowienia zostały wydane zatem bez podstawy prawnej. Jak wynika z informacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]r., skierowanej do sądów, organ prowadzący zasób winien z urzędu oklauzulować dokumenty wykonane przez biegłego dla celów sądowych, a nie prowadzić postępowanie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zauważył, że załatwienie zażalenia na postanowienie organu I instancji w formie postanowienia znajduje uzasadnienie w art. 144 k.p.a. oraz a art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wydawanie wyrysów i wypisów z ewidencji, opatrzonych stosownymi klauzulami, należy do wyłącznej kompetencji Starosty, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że w uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił stronie zasady wydawania wyrysów i wypisów z operatu ewidencji oraz zasady przyjmowania prac geodezyjnych do zasobu. Organ II instancji, rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 219 k.p.a. nie mógł wydać czy uwierzytelnić dokumentów udostępnionych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę, sporządzić protokołu kontroli dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, przyjąć jej do zasobu powiatowego, zwrócić wykonawcy materiałów dla zamawiającego, opatrzonych klauzulami czy wprowadzić zmian w operacie ewidencji na podstawie opracowania geodezyjnego. Wszystkie te czynności są zastrzeżone dla właściwości organu I instancji. Zauważono, że materiały z zasobu mogą być udostępniane na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej i kartograficznej lub zamówienia na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub na podstawie zamówienia na mapy. W każdym przypadku wydane przez organ kopie dokumentów winny zawierać klauzule i podpisy osób upoważnionych. W przedmiotowej sprawie organ udostępnił stronie jedną kopię mapy ewidencyjnej na podstawie zamówienia z dnia [...] r. Bezpodstawnie skarżący uważa, że wykonanych przez niego 12 egzemplarzy wyrysów z mapy to również wyrysy z mapy ewidencyjnej wydane przez Starostę. Zauważono, że z chwilą wykreślenia przez skarżącego linii przerywanych ilustrujących przebieg proponowanej drogi koniecznej, kopia mapy przestała być zgodna z mapą ewidencyjną udostępnioną uprzednio przez Starostę i brak podstaw do poświadczania jej zgodności z operatem ewidencyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, albowiem wydane postanowienie organu odwoławczego nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że od postanowienia organu I instancji strona wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia, nie wniosek o stwierdzenie nieważności. Tym samym strona zadecydowała o wyborze trybu weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpoznając zwyczajny środek odwoławczy od aktu wydanego w I instancji, organ II instancji nie może zastosować instytucji stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Uznając, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej, organ wyższego stopnia winien akt ten uchylić i umorzyć postępowanie przez organem I instancji jako bezprzedmiotowe, stosując formę procesową adekwatną do przedmiotu kontroli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał zarzut strony, że brak jest podstaw do wydawania postanowienia w sprawie opatrzenia klauzulami dokumentów wydawanych z zasobu geodezyjnego, zastosował jednak rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest przy tym zasadny zarzut, że organ odwoławczy w ten sposób przesądził o formie rozpoznania sprawy w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., stosowany w związku z art. 144 k.p.a. uprawnia organ dokonujący kontroli instancyjnej do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części. Organ odwoławczy przekonująco wykazał, że wbrew twierdzeniom skargi, żądanie strony nie jest jednoznaczne, może prowadzić do uruchomienia różnych procedur i wymaga sprecyzowania. Co prawda organ II instancji mógł zażądać takiego sprecyzowania żądania przez stronę, zasadnie jednak wskazał, że w żadnym z możliwych przypadków nie byłby organem właściwym do rozpoznania sprawy co do istoty a rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło tylko dokumentacji dla jednej działki, podczas gdy żądaniem strony objęte były także inne działki. W tej sytuacji przekazanie sprawy do rozpoznania Staroście, uprawnionemu zarówno do wydawania dokumentów z zasobu jak i przyjmowania prac geodezyjnych i kartograficznych od zasobu i wydawania zamawiającemu materiałów opatrzonych klauzulami, jest zgodne z kodeksową zasadą art. 9 k.p.a. udzielania informacji i z art. 7 k.p.a. podejmowania wszelkich kroków w celu załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organów, że przygotowane przez biegłego dokumenty, nawet jeśli powstały w oparciu o materiały wydane z operatu ewidencji gruntów i budynków, nie są dokumentami wydanymi przez Starostę i nie mogą być przez niego opatrzone klauzulą. Klauzule przewidziane w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. nr 49, poz. 493), są umieszczane przez organ na dokumentach zgromadzonych w zasobie i wydawanych z niego. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że aby klauzule mogły zostać naniesione na dokumentach wykonanych przez uprawnionego geodetę, uprzednio muszą być poddane procedurze przyjęcia do zasobu. Ustalenie woli strony, co podkreślał organ odwoławczy, jest uprzednim warunkiem wyboru toku postępowania. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.