II SA/Gl 301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie oceny stanu .technicznego obiektu. budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]r. nr [...] i decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskutek skargi J. D. wyrokiem z dnia 14 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 62/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające ją dwie decyzje Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania ścieków do rowu przydrożnego przez F. G. i R. P. z ich nieruchomości położonych w S. przy ul. [...], naprzeciw nieruchomości J.D.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego osadnika bezodpływowego na posesji przy ul. [...], stanowiącej własność R. P.. Po rozpatrzeniu odwołania J. D. decyzją [...].WINB w K. z dnia [...] r. nr [...]orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Jednakże w wyniku skargi J. D. powyższa decyzja została uchylona na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 217/04. W uzasadnieniu sąd administracyjny wskazał na niewyjaśnienie kwestii legalności dobudowania dwóch dodatkowych komór na nieczystości ciekłe do wcześniej istniejącego na posesji R. P. jednokomorowego zbiornika. W związku z powyższym wyrokiem organ II instancji rozpatrując ponownie odwołanie J. D. uchylił decyzję PINB w P. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na wniosek R. P. i G. P. udzielił im pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego samowolnie w 1992 r. trzykomorowego osadnika bezodpływowego na działce nr [...] w S. /decyzja z dnia [...] r. nr [...]/. Następnie powołując się na fakt wydania tejże decyzji, kolejnym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego osadnika bezodpływowego na posesji R. P. /art. 105 § 1 kpa/. W odwołaniu J. D. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia jego wcześniejszego podania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji jako wydanej bez podstawy prawnej z uwagi na brak żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie oceny stanu technicznego osadnika na posesji R.P.. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, J. D. jako właściciel posesji leżącej po przeciwnej stronie ul. [...] w S., nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniach dotyczących legalności powstania osadnika na ścieki, jego szczelności i stanu technicznego. W skardze do sądu administracyjnego J. D. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając wszczęcie i prowadzenie tego postępowania oraz wydanie decyzji w sprawie stanu technicznego osadnika na posesji R. P. bez podstawy prawnej, z naruszeniem prawa i w wyniku przestępstwa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie procesowym skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zanegował stanowisko organu odwoławczego co do braku interesu prawnego w postępowaniu w sprawie oceny stanu technicznego spornego osadnika, powołując się na uciążliwości, związane z jego funkcjonowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu w postępowaniu sądowoadministacyjnym. Sąd administracyjny powołany jest do oceny zgodności z prawem aktów administracyjnych i w ramach takich kompetencji władny jest do ich wyeliminowania w granicach danej sprawy i to niezależnie od zarzutów skargi /art. 3 § 2, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jej wydanie nastąpiło bowiem w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskutek uwzględnienia skargi na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 217/04. W sytuacji, gdy wskutek skargi tego samego podmiotu doszło do uchylenia poprzedniej decyzji organu odwoławczego, przyjąć należy, iż sąd administracyjny przesądził, że skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot w rozumieniu art. 50 § 1 cyt. ustawy, a zatem osobę legitymującą się interesem prawnym. Stąd też na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy jak i skład orzekający nie byli władni do podważenia statusu strony skarżącego, jako że nie nastąpiła zmiana ani okoliczności faktycznych ani prawnych sprawy. Zatem wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości na działce nr [...] w S., podlegać winno merytorycznemu rozpoznaniu jako wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Niezależnie od powyższego wyjaśnić przyjdzie, iż w sytuacji, gdy skarżący jako właściciel nieruchomości po przeciwnej stronie drogi powołuje się na uciążliwości, związane z użytkowaniem przedmiotowego osadnika bezodpływowego, brak podstaw do negowania przymiotu strony zgodnie z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zakłócenie z korzystania nieruchomości może być bowiem wynikiem wszelkiego rodzaju emisji, także zapachowych. Z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszej sprawy oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz opłatę bankową od przelewu w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny dopatrzył się podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego osadnika, jak i decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie. Obydwie decyzje organu I instancji wydane zostały bowiem w granicach niniejszej sprawy /w szerokim ujęciu/ zaś ich wyeliminowanie z obrotu prawnego jest niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Wyjaśnić w tym względzie przyjdzie, iż zgodnie z wytycznymi Sądu, zawartymi w wyroku WSA z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 217/04, dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie legalności dobudowania dwóch dodatkowych komór na nieczystości ciekłe do istniejącego wcześniej na posesji R. P. jednokomorowego zbiornika. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powyższe dodatkowe komory zrealizowano samowolnie w 1992 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 tej ustawy, do powyższego obiektu budowlanego miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Warunkiem użytkowania spornego osadnika była jego legalizacja w trybie powołanej ustawy z 1974 r., a zatem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie co wymagało stwierdzenia zdatności do użytkowania zgodnie z art. 42 tej ustawy – po uprzednim wykluczeniu przesłanek rozbiórki z art. 37 i wyjaśnieniu czy nie zachodzi konieczność dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 ustawy. Stąd też w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt zrealizowano samowolnie, ocena jego stanu technicznego oraz zgodności budowy z przepisami winna nastąpić w oparciu o normy techniczno-budowlane, obowiązujące w dacie budowy, tj. rozp. Min. Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. /Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm./. Przepis § 23 ust. 4 cyt. rozp., dopuszczał zaś stosowanie na nieskanalizowanych terenach zabudowy zagrodowej i zabudowy jednorodzinnej, szczelnych zbiorników na nieczystości ciekle w odległości co najmniej 2 m od granicy regulacyjnej drogi /ulicy/ lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Stąd też o ile nieodpowiedni stan techniczny obiektu, zrealizowanego zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, podlega usunięciu w drodze nakazów, wydanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r., niezależnie od daty budowy, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu zrealizowanego samowolnie, stanowi przesłankę jego legalizacji poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zatem wydanie decyzji z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym z art. 37 i art. 40 tej ustawy. Postępowanie to należało zaś przeprowadzić z udziałem stron w rozumieniu art. 28 kpa, jako że Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywało w tym względzie żadnej odrębnej regulacji. Brak też podstaw prawnych do stosowania w sprawie spornej samowoli budowlanej przepisów art. 55, art. 59 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego z 1994 r., które to przepisy nie dotyczą pozwolenia na użytkowanie obiektu, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., jak to miało miejsce w niniejszej prawie. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego osadnika, nie została doręczona skarżącemu, czym pozbawiono go możliwości obrony praw. Pominięcie skarżącego w tym postępowaniu podpada zatem pod przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś jej stwierdzenie obligowało sąd administracyjny do uchylenia z urzędu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Nadto, skoro w oparciu o powyższą wadliwą decyzję, organ I instancji umorzył następnie postępowanie w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, niezbędne było również uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. /art. 145 § 1 pkt 8 kpa/. Orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu obydwu decyzji organu I instancji oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, a mianowicie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego osadnika na posesji R. P. bez podstawy prawnej, wskazać przyjdzie, iż organy nadzoru budowlanego w tym zakresie podejmują działania z urzędu. Postępowanie administracyjne w takim przedmiocie zaczęło się zaś od 2003 r. O ile zaś w toku postępowania doszło do popełnienia przestępstwa jak zarzucono w skardze, stwierdzenie tego faktu możliwe jest jedynie w postępowaniu karnym. Zatem kwestia ta nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Natomiast negowanie dokumentacji, przedłożonej przez inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a przede wszystkim orzeczenia technicznego osadnika na ścieki, możliwe będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie samowolnej realizacji obiektu. Postępowanie administracyjne winno w dalszym ciągu toczyć się jedynie w takim przedmiocie, zaś stan techniczny przedmiotowego osadnika stanowić winien przesłankę do wydania ewentualnego nakazu doprowadzenia do zgodności z prawem. O ile zaś zajdzie potrzeba oceny stanu technicznego obiektu, czy zasięgnięcia ekspertyzy technicznej, sporządzenie takiego dowodu może nastąpić wyłącznie przez rzeczoznawcę budowlanego, wymienionego w art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Dokument opracowany przez podmiot nie będący rzeczoznawcą, nie może być miarodajny dla oceny stanu technicznego obiektu. Co więcej, zauważyć przyjdzie, iż podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego osadnika stanowiło orzeczenie techniczne z dnia [...] 2003 r., które w żadnym wypadku nie mogło być miarodajne przy wydaniu decyzji w dniu [...] r. z uwagi na znaczny upływ czasu. Tylko aktualna dokumentacja, opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego może stanowić dowód wykonania obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną. Stąd też kwestia stanu technicznego i zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, winna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem zarówno skarżącego, jak i inwestora oraz właściciela działki, na której przedmiotowy obiekt zrealizowano. Skoro z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wystąpili R. P. i G. P., która nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, należy jej zapewnić udział jako strony przy ponownym rozpoznaniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, który wyrazem legalizacji jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.