II SA/Gl 301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych w związku z wykonanymi robotami budowlanymi oddala skargę. Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. B. G. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o sprawdzenie robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w B. od 2006 r. W jej ocenie wykonane roboty negatywnie oddziaływują i wywołują szkody na jej nieruchomość nr [...], a to z uwagi na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 61a i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił B. G. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami odprowadzania wód opadowych w związku z wykonanymi robotami na terenie nieruchomości nr [...] położonej przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wymienionym wnioskiem zainteresowana wniosła o sprawdzenie zgodności z przepisami odprowadzania wód opadowych z terenu wskazanej działki, zabetonowania skarpy w sąsiedztwie drogi gminnej, wykonania urządzenia - przekrycia studzienki chłonnej, zasypania rowu - jaru, wybudowania wału ziemnego oraz podniesienia działki należącej do G. M. Wyjaśnił, że kwestie związane z wybudowaniem koryta betonowego i studni - jako urządzeń do odprowadzania wód opadowych z terenu działki, są przedmiotem odrębnego postępowania. Dodał, że po przeprowadzonych w dnu [...] r. czynnościach kontrolnych na wskazanej działce, ustalono, iż nieruchomość wyposażona jest w system rur i urządzeń odprowadzających wody opadowe z przedmiotowej działki i terenów sąsiednich, przy czym system ten został zalegalizowany przez organ nadzoru w toku odrębnego postępowania w 2008 r. Dalej organ wyjaśnił, że podniesienie terenu działki, zasypanie "jaru" i budowa wału ziemnego nastąpiły na etapie leganie prowadzonych robót związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obecnie przyjętego do użytkowania. Wykonanie powyższych robót jest zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z kolei utwardzenie skarpy w sąsiedztwie drogi gminnej wraz z montażem urządzenia (metalowej klapy) zabezpieczającej studzienkę chłonną, nie stanowi robót objętych reglamentacją ustawy Prawo budowlane - na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W konsekwencji organ stwierdził, że nie terenie nieruchomości [...] nie potwierdzono naruszenia przepisów, w tym przepisów techniczno- budowlanych w zakresie wykonanych robót budowlanych i odprowadzania wód opadowych. Przywołując treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powiatowy stwierdził brak podstaw do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie organu wszczęcie wnioskowanego postępowania byłoby niecelowe, gdyż już wstępne czynności prowadzą do wniosku, iż nawet w przypadku gdyby postępowanie zostało wszczęte, to musiałoby zostać umorzone z uwagi na brak przedmiotu postępowania bądź niemożność władczej ingerencji organu administracji państwowej w prawa i obowiązki obywatela. Art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania od etapu merytorycznego. Postępowanie wstępne może zawierać elementy postępowania wyjaśniającego poprzez np. przeprowadzenie czynności kontrolnych czy dowodów, które dadzą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Reasumując organ stwierdził, że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z przepisami odprowadzania wód opadowych w związku z wykonanymi na wymienionej działce nr [...], ze względu na brak materialnoprawnych przesłanek, które należy uznać za "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania - ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odrębnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami robot budowalnych, polegających na wykonaniu systemu wraz z urządzeniami do odprowadzania wód opadowych w działki nr [...] z uwagi na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. W zażaleniu na powyższe postanowienie oraz na postanowienie nr [...] z dnia [...] r. B. G. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie początkującym z dnia 28 listopada 2017 r., wnosząc o uchylenie obu wymienionych postanowień. Podkreśliła, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. projekt budowlany nie przewidywał wykonania na działce nr [...] urządzeń, obiektów i robót budowlanych, które opisane zostały w wymienionym powyżej piśmie, a decyzja nr [...] z dnia [...] r. nie dotyczyła legalizacji "systemu" i urządzeń do odprowadzania wód opadowych. Jej zdaniem przedstawione nieprawidłowości nie zostały dotąd zbadane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] r.Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu pierwszego z wymienionych postanowień organ drugiej instancji stwierdził, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osobą nie będąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można więc usystematyzować według kryteriom podmiotowego i przedmiotowego. Celem wprowadzenia powyższego przepisu było wyróżnienie, obok postępowania właściwego, toczącego się co do istoty sprawy, postępowania wstępnego, gdzie organ winien rozstrzygnąć o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez określony podmiot, z punktu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Organ winien zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie oraz rozpatrzeć przesłankę przedmiotową. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych może dotyczyć dwóch sytuacji, tj. pierwsza - złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, lecz wymaga innej formy działania, a druga - dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Do innych przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania można m.in. zaliczyć sytuację, gdyż podanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku postępowań prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego przyczyną taką może być także kwestia braku reglamentacji realizacji danego rodzaju robót , bądź stwierdzenie, że przywołany we wniosku przedmiot postępowania nie stanowi obiektu budowlanego ani robót budowlanych. Odnosząc się do niniejszej sprawy organ wojewódzki stwierdził, iż po przeanalizowaniu akt sprawy potwierdzono ustalenia organu pierwszej instancji, który słusznie wskazał, że część robót opisanych w piśmie skarżącej była objęta projektem budowlanym budynku mieszkalnego i garażu. Zasadnie natomiast skarżąca podniosła, iż projekt budowalny nie obejmował realizacji szeregu urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych ze spornej nieruchomości, w stosunku do których złożyła swoje zastrzeżenia. Jednak urządzenia te nie były przedmiotem orzekania w kwestionowanym postanowieniu. W stosunku do tych urządzeń wydane zostało odrębne postanowienie zbiorczo określone jako "system odprowadzania wód opadowych", które w wyniku złożonego zażalenia odrębnym postanowieniem zostało uchylone do dalszego badania w odrębnym postępowaniu. W niniejszym postanowieniu odniesiono się do przewidzianej w projekcie zmiany ukształtowania terenu w związku z realizacją budynku mieszkalnego i garażu na tej nieruchomości. Wobec zrealizowania ich w sposób legalny i zgodny z zatwierdzonym projektem, a także wobec braku nieprawidłowości, roboty nie mogły stanowić przyczyny do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Zasadnie też w ocenie organu wojewódzkiego, organ powiatowy uznał, iż utwardzenie skarpy wzdłuż drogi przebiegającej w sąsiedztwie działki nr [...] oraz instalacja klapy metalowej na studzience chłonnej na tej nieruchomości należy uznać za roboty nie reglamentowane przepisami Prawa budowlanego, co także stanowi przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast system urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych z tej działki stanowi przedmiot odrębnego postępowania. Wobec powyższego w odniesieniu do robót budowlanych, których postanowienie dotyczyło, było ono zasadne i należało je utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. G. wniosła o uchylenie wymienionych powyżej postanowień. W uzasadnieniu wyjaśniła, że sąsiednia działka nr [...] była działką zalewową. Spływały na nią wody z dużej zlewni z pól oraz terenów zabudowanych, znajdujących się powyżej tej działki. Do 2006 r. wody wpływały na działkę w sposób naturalny, rozlewały się na niej i wsiąkały, a część wysączała się ze skarpy i wpływała do studni pod przepustem pod drogą. Ujawniono na niej (ewidencja gruntów) naturalny jar wyżłobiony przez wodę w skarpie. Gruntownej przebudowie uległa przedmiotowa działka w wyniku rozpoczęcia budowy na niej domu. Jednak kwestionowane w piśmie początkującym sprawę zmiany nie były przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego oraz garażu samochodowego. Dokonane zmiany są odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W jej ocenie, organ nie poczynił wystarczających ustaleń dla stwierdzenia, iż roboty budowlane wykonane zostały w sposób legalny. Podkreśliła, że organy nie ustosunkowały się do jej twierdzeń, iż wody opadowe z działki nr [...] przedostają się na teren jej działki, powodując szkody i zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dodała, że betonowe koryto w granicach wymienianych działek podczas dużych opadów deszczów nie jest w stanie objąć całej spływającej wody i przedostaje się ona na teren jej działki, powodując jej zalewanie, nadmierne zawilgocenie oraz stwarzając zagrożenie osunięcia się ziemi. Zabetonowanie skarpy i wlot do studni przed przepustem jest elementem systemu odprowadzania wód i winno być w całości ocenione. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że szereg kwestionowanych robot budowlanych - np. podniesienie terenu, zsypanie jaru związane było z legalnie prowadzoną budową budynku mieszkalnego i garażu, natomiast kwestie związane z odprowadzeniem wód opadowych z terenu działki będą przedmiotem oceny organu ponownie w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jed. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca jako właścicielka sąsiedniej działki nr [...] położonej w B. posiada interes prawny w prowadzeniu postępowania w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości dotyczących zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. W wyniku pisma skarżącej z dnia 28 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji Powiatowy Inspekt Nadzoru Budowlanego w C. wszczął dwa postępowania w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń, pierwszym z nich obejmując kwestionowane przez skarżącą, a wykonane przez właścicielkę działki nr [...] roboty budowlane, które niewątpliwie doprowadziły do zmiany ukształtowania terenu tej działki, a w rezultacie mogły odprowadzić do zmiany stanu wody na gruncie, lecz zostały one wykonane legalnie - tzn. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i garażu. Niewątpliwie w ramach udzielonego pozwolenia doszło do podniesienia terenu działki, zasypania naturalnego cieku wodnego - jaru, wybudowania wału ziemnego przy graniczy działek. Należy jednak wyjaśnić, że wymienione roboty budowlane związane były z udzielonym pozwoleniem na budowę. Można wnosić, że prawdopodobnie bez ich wykonania, nie byłaby w ogóle możliwa zaplanowana budową. W kwestionowanym postanowieniu organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny" - stwierdzając legalne wykonanie wskazanych robót budowlanych - tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym dotyczącym budynku mieszkalnego i budynku garażu, dodatkowo podnosząc, iż część zakwestionowanych przez skarżącą robót budowlanych nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, stąd brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania i do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez orzekające w sprawie organy należy się zgodzić. Nie może podlegać dyskusji, że w przypadku tych robót, które wykonane zostały w związku z legalnie prowadzoną budową, zgodnie z udzielonym pozwoleniem organ nadzoru budowlanego nie może podjąć władczych rozstrzygnięć. Wprawdzie, co trzeba zauważyć, choć formalnie organ nie wszczął postępowania (brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie), to jednak faktycznie przeprowadził czynności wyjaśniające, m.in. przeprowadzone oględziny - czynności kontrolne na działach nr [...] i nr [...] w dniu [...] r. przy obecności zainteresowanych osób, potwierdzone stosowanym protokołem i dokumentacją zdjęciową. Zatem organ wykonał określone czynności w ramach postępowania administracyjnego, a poczynione w ten sposób ustalenia wykorzystane zostały następnie w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Trudno w takich okolicznościach uznać, by organ nie prowadził w sprawie postępowania, a skoro je przeprowadził i poprzez fakty dokonane wszczął postępowania, to ewentualnie potwierdzając podstawy wymienione w przywołanym art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego powinien umorzyć prowadzone już postępowanie. Jednak uwzględniając, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, brak podstawy do jego uwzględnienia. . Jak stwierdził sam organ w kwestionowanym postanowieniu przeprowadzone czynności kontrolne wykazały bowiem, że brak jest normy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o konkretny przepis prawa. Zatem wszczęte postępowanie skutkowałoby jego umorzeniem. Niezależnie zatem od powyższego naruszenie to nie mogło mieć więc istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłaby to podstawa do uwzględnienia skargi. Na podkreślenie też zasługuje fakt, iż podstawowym zarzutem pisma skarżącej początkującego postępowanie był fakt zalewania jej działki w wyniku zmiany stosunków wodnych na działce nr [...]. W tym zakresie zaś postępowanie zostanie ponownie przeprowadzone w celu jednoznacznego ustalenia prawidłowości wykonania odprowadzania wód opadowych z tej nieruchomości. W ramach tego więc postępowania dojdzie do zbadania zgodności wykonania tego systemu, a także kwestii utwardzenia terenu tej działki, i jego ewentualnego wpływu na zmiany stanu wody na gruncie, co w ocenie skarżącej ma wpływać na jej działkę. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy brak było podstawy (normy) prawnej uzasadniającej wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o konkretny przepis prawa była oczywiście uzasadniona. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018, poz.1302) oddalił skargę.