II SA/Gl 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E.S., od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w związku z ust. 7) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), nałożył na właściciela lokalu nr [...] w segmencie nr [...] E. S. obowiązek powiększenia w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. czynnego przekroju otworów nawiewnych do wartości 0,022 m2 (220 cm2) w dolnej części drzwi do łazienki w mieszkaniu nr [...] usytuowanym w segmencie nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]w R.. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że powodem nałożenia ww. obowiązków było stwierdzenie istnienia istotnych wad fizycznych elementów budowlanych stanowiących rozwiązania techniczne wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., tj. istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Sytuacja ta wymaga doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Stanowiący przedmiot postępowania użytkowany budynek mieszkalny wielorodzinny składa się z 6 połączonych ze sobą segmentów - jest budynkiem wielomieszkaniowym, tzw. wieloklatkowym typu osiedlowego. Właścicielem przedmiotowego mieszkania nr [...] w segmencie nr [...] jest E. S.. Drzwi wewnątrzlokalowe pomiędzy łazienką a przedpokojem nie posiadają otworów nawiewnych o właściwej powierzchni przekroju. Przepisy § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) stanowią m. in., że drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny mieć w dolnej części otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza. Następstwem wad może być wystąpienie stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, polegającego na niedotlenieniu organizmu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. S.. Podał m. in., że po zaleceniach Kominiarza w ciągu tygodnia kolega zamontował mu nową kratkę wentylacyjną o wymiarach 12cm x 45cm, a było to jeszcze w roku 2016, o czym zawiadomił telefonicznie administratora. Niestety nikt nie sprawdził tego osobiście. W wyniku odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że po wydaniu decyzji do organu I instancji wpłynęły dokumenty, z których wynika, iż "kratka wentylacyjna nawiewna w drzwiach łazienkowych" w przedmiotowym mieszkaniu jest już prawidłowa. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie w chwili wydawania zaskarżonej decyzji otwór w drzwiach łazienki posiadał odpowiedni przekrój i nie istniała wskazana nieprawidłowość. W przedmiotowej sprawie nie można natomiast stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego, mimo że okoliczność determinująca wydanie zaskarżonego nakazu nie istniała w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. Należy zwrócić uwagę, że z karty mieszkania, załącznika do protokołu z dnia [...] roku z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ulicy [...] [...]-[...]w R. wynika, że w kuchni w mieszkaniu nr [...] w segmencie nr [...] występuje nieprawidłowy ciąg powietrza w przewodzie kominowym. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieobjęcie zakresem czynności wyjaśniających stwierdzonego przez organ odwoławczy nieprawidłowego ciągu powietrza w przewodzie wentylacyjnym. Powyższą decyzję zaskarżył sprzeciwem E. S.. Podał, że nieprawdą jest, iż kiedykolwiek zgłaszał do PINB nieprawidłowości w zakresie wentylacji, w postaci zwrotnego ciągu powietrza w przewodzie wentylacyjnym w łazience. Wszelkie nieprawidłowości w łazience zostały usunięte. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego, mimo że okoliczność determinująca wydanie decyzji organu I instancji nie istniała w dniu wydania przezeń decyzji. Już nawet z pism skarżącego kierowanych do Przedsiębiorstwa "A" i PINB (z dnia 6 lutego 2017 r. oraz 12 lutego 2018 r.) wynika, że w mieszkaniu występuje nieprawidłowy ciąg powietrza w kuchni (a nie w łazience). Skarżący w piśmie z 12 lutego 2018 r. pisze o problemie z przewodem wentylacyjnym, a w piśmie z 6 lutego 2017 r. o braku tam ciągu kominowego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na nieobjęcie zakresem czynności wyjaśniających stwierdzonego przez organ odwoławczy nieprawidłowego ciągu powietrza w przewodzie wentylacyjnym (ewentualnie również kominowym) w kuchni. Chodzi o bezpieczeństwo samego skarżącego. Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu i tym bardziej umorzyć postępowania. Postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Sąd nadto nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.