II SA/Gl 303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi B. F. i W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Z., wskazując w części nagłówkowej jako adresata decyzji B. F., w osnowie zaś M. F. zobowiązał stronę, użytkownika nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], do uiszczania opłat za odbiór i transport odpadów komunalnych przez Przedsiębiorstwo "A" Sp. z o.o. w Z., zorganizowanych przez Gminę Z. Wysokość opłaty za odbieranie i transport odpadów komunalnych organ I instancji ustalił na kwotę 26,46 zł/miesięcznie. Organ stwierdził też, że użytkownik nieruchomości zobowiązany jest do wystawienia pojemników z odpadami nie segregowanymi oraz worków z odpadami segregowanymi w terminie odbioru zgodnie z harmonogramem, stanowiącym załącznik do decyzji (załącznika tego brak w przedłożonych Sadowi aktach sprawy). Organ wskazał, iż decyzja obowiązuje od dnia [...]r. do dnia [...]r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż B. F. nie zawarła z właściwym przedsiębiorcą umowy na odbieranie odpadów komunalnych, pomimo istnienia takiego obowiązku, wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). W takiej sytuacji na Gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, a Burmistrz Miasta zobowiązany jest do wydania z urzędu decyzji ustalającej obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych, ich wysokość, terminy ich uiszczania oraz sposób i terminy udostępniania urządzeń w celu ich opróżniania. Przed wydaniem decyzji wezwano stronę do przedłożenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, umowy i dowodów wpłaty za korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości, której jest użytkownikiem, świadczonych przez zakłady posiadające stosowne zezwolenie na świadczenie tych usług na terenie Gminy Z. Mimo potwierdzenia otrzymania powyższego pisma strona nie okazała stosownych dokumentów. Gmina wykonując spoczywający na niej obowiązek zorganizowała odbiór odpadów komunalnych przez Przedsiębiorstwo "A" w Z. Sp. z o.o., prowadzące działalność w tym zakresie. Wysokość opłat została ustalona w oparciu o stawki określone w Uchwale Nr LIV/441/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. Rady Miejskiej w Żywcu w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Organ I instancji wskazał nadto, że jeśli użytkownik nieruchomości nie przedstawi na co najmniej 3 miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy na wywóz odpadów komunalnych, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji, to zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzja ulegnie przedłużeniu na kolejny rok. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 6 ust. 7-12 przywołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołanie od otrzymanej decyzji wnieśli B. i W. F. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W pierwszej kolejności podnieśli, iż osnowa decyzji określa jako adresata F. M., podczas gdy współwłaścicielami nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...] są odwołujący B. i W. F. Następnie wskazali, iż w dniu [...] r. zwrócili się do Burmistrza Miasta Z. z prośbą o zwolnienie z opłat za usuwanie odpadów niesegregowanych, ponieważ posiadają od 1996 r. piec do centralnego ogrzewania na olej opałowy. W kuchni zaś mają piec na energię elektryczną w związku z czym nie posiadają żadnych popiołów, żużli, itp. Nie posiadają również kartonów po mleku, ponieważ mleko i śmietanę kupują od rolnika na targu w słoikach. Używają jedynie worków na odpady segregowane. Poza tym mają kompostownik i urządzenie do rozdrabniania gałęzi i liści. Pomimo tego ich prośba nie została uwzględniona. Z-ca Burmistrza Miasta Z. poinformowała strony wielokrotnie, że nie ma możliwości odstąpienia od naliczania opłat za odpady niesegregowane i że są zobowiązani do oddania 3 pojemników 0,12 m3 na osobę na rok. Zdaniem stron nieuzasadnione jest zawarcie umowy, której przedmiotem będą odpady niewytwarzane przez gospodarstwo domowe. Strony zaznaczyły, że nie uchylają się od podpisania umowy, ale chcą podpisać umowę na wywóz odpadów zgodnie z ich faktyczną ilością, czyli chcą płacić za faktycznie wykonaną usługę. Z-ca Burmistrza Miasta Z. poinformowała również, że jeżeli warunki umowy przedstawione przez Przedsiębiorstwo "A" w Z. nie odpowiadają stronom, wówczas umowę można zawrzeć z innymi firmami wskazanymi przez Urząd Miasta. Strony napisały zatem pisma pod wskazane adresy firm. Firma "B" nie udzieliła w ogóle żadnej odpowiedzi. "C" poinformowała, że nie świadczy usług odbioru odpadów komunalnych na ulicy K. w Z. Natomiast firma "D" może zawrzeć umowę, ale tylko na takich samych warunkach jak "A" w Z. W związku z powyższym odwołujący sami oddają nieczystości segregowane do punktu skupu surowców wtórnych. Strony zaakcentowały nadto, że w decyzji została ustalona wysokość opłaty za odbieranie i transport odpadów komunalnych na kwotę 26,46 zł/miesięcznie. Jednak brak jest informacji jak kwota ta została wyliczona. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, uznając ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu Kolegium zacytowało fragmenty art. 5 i 6 przywołanej wyżej ustawy oraz fragment komentarza do art. 6. W konkluzji wskazało, że jeśli właściciel nieruchomości nie zawarł umowy na odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości wójt, burmistrz bądź prezydent miasta w drodze decyzji wydaje z urzędu decyzję administracyjną, w której ustala obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych, wysokość opłat według stawek ustalonych przez radę gminy, terminy uiszczania opłat, sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Decyzji zawsze nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 6 ust. 8 ustawy), co oznacza, że wprawdzie właścicielowi nieruchomości przysługuje od niej odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, ale decyzja jest wykonywana przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności (mimo wniesienia odwołania). Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zatem umowa o wywóz odpadów nie została zawarta, ani też nie został udokumentowany inny, zgodny z prawem sposób wywozu odpadów to zdaniem Kolegium należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] r. B. i W. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o bądź to stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć bądź ich uchylenie. W uzasadnieniu ponownie wskazali, że na terenie ich nieruchomości powstaje bardzo mało odpadów niesegregowanych. Podnieśli, że odkąd "A" w Ż. sam zaprzestał odbierać z posesji odpady segregowane sami oddają nieczystości segregowane do punktu skupu surowców wtórnych. Natomiast odpady niesegregowane gromadzą w pojemniku 0,12 m3 i jak do tej pory nie mają pełnego pojemnika. Dlatego też nie przedstawili dokumentu stwierdzającego wywóz takich nieczystości. Z chwilą zapełnienia tego pojemnika wywóz zgłoszą do "A" w Z., który ma obowiązek usunąć odpady, za co zapłacą zgodnie z wystawioną fakturą. Z tego też względu do tej pory umowy za odbieranie i transport odpadów komunalnych nie podpisali. Skarżący ponownie zaakcentowali, że nie uchylają się od podpisania umowy, ale chcą podpisać umowę na wywóz odpadów zgodnie z ich faktyczną ilością. Skarżący wskazali też, że zgodnie z wyrokiem NSA (sygn. akt II OSK 386/08 z dnia 19 marca 2009 r.) - organ administracji nie może nałożyć na właściciela posesji obowiązku uiszczenia opłaty za odbieranie i transport odpadów komunalnych decyzją administracyjną. Forma decyzji administracyjnej może być zastosowana tylko wtedy, gdy wynika w sposób wyraźny lub dorozumiany z przepisu ustawy. W tym przypadku takiej podstawy nie ma. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one, z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają bowiem art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 7 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organ I instancji winien był jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzji adresata którego zobowiązuje, na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W konsekwencji w razie nie dochowania tego warunku to właśnie na nich organ nałożyć winien, w trybie art. 6 ust. 7 ustawy, obowiązek uiszczania stosownych opłat. Z mocy natomiast art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy ilekroć w akcie tym mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Podkreślenia zatem wymaga w tym miejscu, iż akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów świadczących o tym by organ I instancji ustalał kto w istocie jest właścicielem nieruchomości, a przyczyna dla której uznał, że jest to wyłącznie B. F. nie jest znana. Nadto wydana przezeń decyzja, choć stosownie do części nagłówkowej adresowana jest do B. F., zobowiązuje do uiszczania opłat M. F., a niespójność ta w żadnym trybie nie została w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego usunięta. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej małżonkowie F. zwrócili na okoliczność tę uwagę jednocześnie podając, że oboje tj. B. i W. F. są współwłaścicielami nieruchomości. W wydanej w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzji drugoinstancyjnej SKO w B. nie odniosło się jednak do tej kwestii pomijając ją całkowitym milczeniem. Utrzymując zaś w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pozostawiło tym samym w obrocie prawnym rozstrzygnięcie skierowane do B. F. natomiast zobowiązujące do uiszczania przedmiotowych opłat M. F. Sąd zauważa, że sformułowany w odwołaniu zarzut wobec błędnego oznaczenia adresata decyzji, w tym nieuwzględnienia W. F., nie został ponowiony we wniesionej przez strony skardze. W trakcie rozprawy przed tut Sądem w dniu 28 września 2011 r. skarżący ponownie potwierdzili jednak, iż są współwłaścicielami ujawnionej w księdze wieczystej nieruchomości. W konsekwencji zarówno decyzja zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Z. muszą, z przyczyn formalnych, zostać wyeliminowane w obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali kto w istocie winien w przedmiotowej sprawie zostać adresatem decyzji zobowiązującej do uiszczania opłat i o ile oceni, że nadal okoliczności faktyczne sprawy wymagają wydania takiego rozstrzygnięcia poprawnie oznaczy w decyzji jej adresata. Sąd nie podziela natomiast zawartych w skardze merytorycznych twierdzeń skarżących dowodzących, iż z uwagi na niewielką ilość produkowanych odpadów nie podpiszą umowy na wywóz odpadów nie odzwierciedlającej ich faktycznej ilości. Ich zdaniem brak takiej umowy nie jest powodem by Burmistrz Miasta Z. obligował ich do opłat za wywóz odpadów w ilości, która w ich gospodarstwie nie powstaje. Sąd stwierdza w tym miejscu, iż stosownie do art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi (umowy podlegają rejestracji w prowadzonej przez gminę ewidencji – art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z kolei stosownie do art. 6 ust. 6 tejże ustawy w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa powyżej, gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Wobec osób tych, w myśl art. 6 ust. 7 ustawy wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala: 1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1; 4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżący umowy takiej nie zawarli, a na wezwanie organu I instancji do okazania umowy i dowodów stosownych wpłat przedłożyli jedynie fakturę VAT z dnia [...] r. za jednorazową usługę, za którą zapłacili Spółce z o.o. "C" 9,63 zł. Notabene także w skardze oświadczyli cyt. "do tej pory umowy za odbieranie i transport odpadów nie podpisaliśmy". W konsekwencji Burmistrz Z. nie tylko uprawniony lecz także zobligowany był do wydania decyzji zobowiązującej do uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych. Nie istnieje bowiem podstawa prawna by wobec osób wytwarzających mniejsze niż typowe ilości odpadów odstąpić od zobowiązania ich do uiszczania opłat, o ile samodzielnie nie wynegocjowali i nie zawarli stosownej umowy i nie przedłożyli jej organowi wraz z dowodami ponoszonych opłat. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż spotyka się w literaturze pogląd wskazujący, że bezpodstawnym byłoby nakładanie ww. obowiązku na właścicieli nieruchomości, na terenie których odpady w ogóle nie powstają, choć ewentualność taka ma charakter raczej hipotetyczny – por. W. Radecki: Komentarz do art.6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – LEX. W stosunku do skarżących sytuacja taka nie ma jednak miejsca albowiem sami przyznają, iż odpady, choć w małej ilości jednak wytwarzają i gromadzą w pojemniku. Nietrafną jest także sformułowana w uzasadnieniu skargi teza skarżących, iż w myśl orzecznictwa NSA nakładanie na właściciela posesji obowiązku uiszczania opłaty za odbieranie i transport odpadów komunalnych w drodze decyzji administracyjnej pozbawione jest podstawy prawnej. Sąd wyjaśnia skarżącym, że przywołany przez nich wyrok NSA ( sygn. akt II OSK 386/08) odnosił się do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 6a i 6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w sytuacji gdy gmina przejęła obowiązki właścicieli nieruchomości) podczas gdy w przedmiotowej sprawie obowiązek uiszczania opłaty nałożony został na podstawie art. 6 przywołanej ustawy, który to przepis, jak podkreślono powyżej, przewiduje w ust. 7 obligatoryjne wydanie ustalającej opłaty decyzji wobec właścicieli, którzy nie zawarli stosownej umowy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a..