II SA/Gl 303/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (zwany dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał K. P. (zwanemu dalej: skarżącym) rozbiórkę blaszanego garażu usytuowanego na wskazanej w tej decyzji działce. Pismem z dnia 31 listopada 2018 r. (data wpływu do organu powiatowego w dniu 10 grudnia 2018 r.) K. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu wyjaśnił, że nie otrzymał na czas decyzji, gdyż pomimo tego, że prosił o przesłanie korespondencji na [...] adres, to jednak odmówiono mu przesłania decyzji za granicę, a ponadto przewlekle choruje, co uniemożliwia na czas dostarczać dokumentów. Do odwołania załączona została kopia trzech zaświadczeń o zwolnieniu lekarskim wystawionych w języku [...]. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez PINB do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej zwanego: organem odwoławczym lub ŚWINB). Organ odwoławczy uznał, że zawarte w odwołaniu wyjaśnienia skarżącego dotyczące przyczyn niedotrzymania przez niego terminu do wniesienia odwołania stanowią wniosek o przywrócenie terminie do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, t.j. ze zm.) organ odwoławczy odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i prośbę tę wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Organ odwoławczy stwierdził, że jako jedną z okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania skarżący wskazał bardzo trudną sytuację życiową. Jest ona związana z przewlekłą chorobą, która uniemożliwia koncentrowanie się na innych sprawach. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że ostatnim dniem terminu na złożenie odwołania był 14 listopada 2018 r., a odwołujący nie zawarł informacji, które by uprawdopodobniały, że uchybił terminowi bez własnej winy. Wskazanie bowiem, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było przewlekłą chorobą w okresach wynikających z kopii przedłożonych zaświadczeń lekarskich tj. 23-26 października 2018 r., 22-30 listopada 2018 r., oraz 3-14 grudnia 2018 r., nie może być uznane za takie uprawdopodobnienie. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, a jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy do uchybienia terminu doszło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Okolicznościami faktycznymi uzasadniającymi brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu są: przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. Natomiast sam fakt występowania schorzeń – nawet ciężkich, u zainteresowanej przywróceniem terminu osoby nie wystarcza do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu odwoławczego przyjmowanie, że każda cięższa sytuacja osobista wywołuje obiektywną niemożliwość dokonania czynności procesowej i uzasadnia przywrócenie terminu byłoby sprzeczne z doświadczeniem życiowym. Dla organu odwoławczego ma to o tyle znaczenie, że według załączonych kopii zaświadczeń lekarskich, skarżący w terminie na wniesienie odwołania tj. w dniach 1-14 listopada 2018 r. nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W konsekwencji był w stanie podejmować zwykłe czynności życiowe, w tym mógł nadać w placówce pocztowej odwołanie. Organ odwoławczy odniósł się także do podniesionej przez skarżącego okoliczności, że wnosił on o doręczenie przesyłek na adres za granicą kraju, czego organ I instancji nie uwzględnił. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę, że korespondencja była wysyłana do skarżącego na adres do doręczeń, który wskazał ustnie do protokołu w dniu [...] r. tj. na adres: ul. [...], [...] S. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest wzmianki o wskazaniu innego adresu do doręczeń. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący nie wskazał zagranicznego adresu do doręczeń, lecz krajowy: ul. [...], [...] C. Kierując się powyższymi względami organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji administracyjnej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB o odmowie przywrócenia terminu skarżący wyjaśnił okoliczności, w jakich w sprawie przed PINB podał adres do korespondencji. Skarżący podkreślił, że w trakcie wizyty w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego uzyskał ustną informację o tym, że korespondencja nie będzie wysyłana za granicę. W związku z tym skarżący nie wskazał zagranicznego adresu do korespondencji. Skarżący odniósł się także bezpośrednio do decyzji nakazującej rozbiórkę wyjaśniając powody, dla których z tą decyzją się nie zgadza. Na końcu skargi skarżący wyjaśnił, że wcześniej nie mógł wnieść skargi ze względu na swoją chorobę. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo, choć z innych powodów niż te, które wskazał skarżący. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę blaszanego garażu usytuowanego na wskazanej w tej decyzji działce. Podstawę prawną tej odmowy stanowił art. 58 § 1 k.p.a. i brak uprawdopodobnienia przez skarżącego okoliczności świadczących o tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Jednak, aby prowadzić rozważania dotyczące spełnienia przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, najpierw należy ustalić, czy doręczenie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. było skuteczne, a jeżeli tak, to w jakiej dacie nastąpiło. Bez takiego ustalenia ocena, czy spełnione zostały przesłanki, od których art. 58 k.p.a. uzależnia przywrócenie terminu, jest przedwczesna. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy co prawda ustalił, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] r. nie została osobiście odebrana przez skarżącego, tylko przez dorosłego domownika tj. przez M. P., a nastąpić to miało w dniu 31 października 2018 r. Jest to jednak ustalenie błędne. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika bowiem, że M. P. odebrała decyzję w dniu 2 listopada 2018 r. Świadczy o tym oznaczenie daty odręcznie wpisane obok jej podpisu potwierdzającego wydanie przesyłki, a także data przy podpisie osoby wydającej przesyłkę. Polegając na błędnie ustalonej dacie doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi organ nie zwrócił uwagi na to, że w zwrotnym potwierdzeniu odbioru oprócz informacji o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi zawarta jest adnotacja o tym, że z powodu niemożności doręczenia w dniu 31 października 2018 r. przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Taka sekwencja dat czynności odnotowanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazuje, że najpierw w dniu 31 października 2018 r. przesyłkę awizowano, a dopiero następnego roboczego tj. w dniu 2 listopada 2018 r. przesyłkę wydano M. P. jako dorosłemu domownikowi. Uwzględniając to, że po awizowaniu przesyłki zgodnie z adnotacją zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłka miała być pozostawiona w urzędzie pocztowym, nie sposób bez dodatkowych ustaleń przyjąć, że następnego dnia roboczego po awizowaniu podjęto powtórną próbę doręczenia pod adresem wskazanym przez nadawcę. Skoro przesyłkę pozostawiono w urzędzie pocztowym w dniu 31 października 2018 r., to w świetle treści adnotacji zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru właśnie w urzędzie pocztowym w dniu 2 listopada 2018 r. musiało dojść do wydania przesyłki M. P. Okoliczności tych jednak organ I instancji nie dostrzegł i w konsekwencji ich nie wyjaśnił. Tymczasem mają one kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy doszło do skutecznego wobec skarżącego doręczenia decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. Jak bowiem stanowi art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Skoro nieobecność adresata jest okolicznością otwierającą możliwość doręczenia pisma innym osobom wskazanym w art. 43 k.p.a., to nie sposób przyjąć, aby osoby te mogły odbierać przesyłkę w innym miejscu niż pod adresem, na który przesyłka została skierowana. Wykluczyć zatem należy to, aby po awizowaniu przesyłki i pozostawieniu jej do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, osoby wskazane w art. 43 k.p.a. tj. dorosły domownik, sąsiad, dozorca domu mogły ze skutkiem doręczenia odbierać przesyłkę w urzędzie pocztowym nie mając do tego odrębnego pełnomocnictwa udzielonego przez adresata przesyłki. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt. I SA/Gd 487/18 stwierdzając, że "doręczenie domownikowi strony pisma adresowanego do strony, poza miejscem jej zamieszkania, nie może być uznane za skuteczne, o ile nie jest on jednocześnie przedstawicielem lub pełnomocnikiem strony" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1065/17). W świetle przedstawionych powyżej okoliczności doszło do istotnego uchybienia po stronie organu odwoławczego. Polega ono na tym, że w następstwie błędnego ustalenia daty doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi i zaniechania ustalenia miejsca, w którym w dacie 2 listopada 2018 r. przesyłkę wydano dorosłemu domownikowi, przedwcześnie przyjęto, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. Bez jednoznacznego ustalenia, że dorosły domownik odebrał przesyłkę pod adresem, na który została ona nadana, brak jest podstaw do tego, aby w oparciu o art. 43 k.p.a. doręczenie mogło być uznane za skutecznie dokonane. W konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które nie zostało poprzedzone prawidłowymi ustaleniami w zakresie skuteczności doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, należy uznać za przedwczesne i wadliwe. Z kolei wskazany powyżej brak ustalenia miejsca doręczenia przesyłki w powiązaniu z błędnym ustaleniem daty doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 k.p.a., co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem norm procedury administracyjnej wynikających z przywołanych powyżej przepisów k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy mając na uwadze powyższe rozważania w pierwszej kolejności ustali miejsce, w którym w dniu 2 listopada 2018 r. M. P. odebrała przesyłkę poleconą zawierająca decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r. tj. ustali, czy przesyłkę odebrano pod adresem, na który została skierowana, czy w urzędzie pocztowym. Jeżeli z tych ustaleń będzie wynikało, że M. P. decyzję tę odebrała w placówce urzędu pocztowego, oznaczać, to będzie, że nie doszło do skutecznego jej doręczenia skarżącemu w trybie art. 43 k.p.a.. W konsekwencji koniecznym będzie przyjęcie, że decyzja PINB nr [...] wydana w dniu [...] r. wobec braku jej prawidłowego doręczenia nie weszła dotychczas do obrotu prawnego, co wyklucza procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu, a samo odwołanie czyni niedopuszczalnym wobec jego przedwczesności i braku przedmiotu zaskarżenia. Ewentualne wniesienie odwołania od tej decyzji przez skarżącego będzie dopuszczalne dopiero po jej prawidłowym doręczeniu. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie decyzji i związane z tym doręczeniem wejście decyzji do obrotu prawnego, otwiera prawną możliwość zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Wobec powyższego uznając, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.