II SA/Gl 304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi F. B. oraz J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] roku F. i J. B. wystąpili o wypłatę odszkodowania w związku z zajęciem części ich nieruchomości pod pas drogowy ul. [...] w R. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Prezydent Miasta R. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem [...] roku część nieruchomości wnioskodawców oznaczona numerem ewid. [...] przeszła z mocy prawa na własność miasta R. Doszło do tego w trybie art. 73 ustawy z dnia [...] r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające), aczkolwiek Wojewoda [...] nie potwierdził tego jeszcze swoją decyzją. Z mapy zasadniczej wynika jednak, że część opisanej działki w dniu [...] roku znajdowała się w pasie ówczesnej drogi miejskiej, wymienionej pod nr [...] załącznika nr [...] do uchwały WRN w K. z dnia [...]r., nr [...]. Przed dniem [...]roku gmina R. sprawowała też władztwo nad częścią działki wnioskodawców remontując położoną na niej drogę oraz prowadząc roboty konserwacyjne i porządkowe. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wypłacane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Bezsporne jest, że F. i J. B. byli uprawnieni do złożenia takiego wniosku, złożyli go jednak już po upływie ustawowego terminu. Postępowanie w sprawie należało zatem umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ dodał także, że zgodność z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające potwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07. W odwołaniu F. i J. B. podali, że nie mogą pogodzić się z tą decyzją, bowiem niektórym ich sąsiadom zostanie wypłacone odszkodowanie za grunty przejęte pod drogę. Zarzucili, że nikt z urzędu przez cztery lata ich nie poinformował o konieczności złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Nie spotkali się także nawet z żadną wzmianką na ten temat w prasie lokalnej, na stronie internetowej miasta R. , czy na spotkaniach z władzami miasta. Odwołujący się wskazali również, że nie rozumieją dlaczego przez 10 lat płacili podatek gruntowy za część ich działki, która nie była ich własnością.. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił pogląd Prezydenta Miasta R. , że przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające jednoznacznie określa termin, w którym należało złożyć wniosek o odszkodowanie. Termin ten jest terminem zawitym, który nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być zatem nawiązany, bowiem brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, a postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Tym samym skoro odwołujący się złożyli wniosek o odszkodowanie [...]r. to postępowanie w sprawie z tego wniosku zasadnie zostało umorzone. Wojewoda [...] obszernie omówił także wskazany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta R. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadły w sprawie [...]. W szczególności podniósł, że w ocenie Trybunału do samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające nie było potrzebne wcześniejsze uzyskanie decyzji wojewody. Do postępowań tych mają bowiem zastosowanie ogólne regulacje proceduralne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Każdy z byłych właścicieli miał także możliwość wystąpienia nie tylko z wnioskiem o ustalenie odszkodowania lecz również w sprawie potwierdzenia przez wojewodę wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewoda podał, że niepoinformowanie skarżących o terminie złożenia wniosku o odszkodowanie nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zauważył także, że ustawa Przepisy wprowadzające nie nałożyła na organy administracji obowiązku zawiadamiania uprawnionych podmiotów o terminie składania wniosków w sprawach odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F. i J. B. podnieśli, że nie zgadzają się decyzją Wojewody [...] (pod skargą złożone zostały podpisy obojga małżonków chociaż z jej treści wynika, że została on napisana tylko przez jednego z małżonków). W skardze, podobnie jak w odwołaniu, podniesiono brak wcześniejszej informacji dotyczącej konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie. Zakwestionowano także stanowisko Wojewody wskazujące na brak po stronie organów administracji państwowej obowiązku informowania stron o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie. Kwestia ta dotyczyła bowiem prywatnej własności oraz podatków uiszczanych w oparciu o dostarczane przez urząd nakazy płatnicze. W przypadku skarżących chodzi zaś o ok. 100 m kw. gruntu, od którego regularnie uiszczali oni podatki. W dalszej części skargi zarzucono, że poprzez brak stosownej informacji, w postaci chociażby obwieszczeń, doszło do naruszenie zasad demokracji. W końcowej części skargi zawarty został skierowany do Wojewody [...] wniosek o zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczania podatku od części nieruchomości zajętej pod drogę oraz o zwrot nienależnie pobranego podatku za lata [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do żądań dotyczących zwolnienia z obowiązku podatkowego oraz zwrotu nienależnie pobranego podatku Wojewoda wskazał, że sprawy te zgodnie z art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) nie leżą w jego kompetencji lecz stanowią zadania wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Sprawy te załatwiane są tez w odrębnym postępowaniu i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżącym należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. W kontekście dodatkowych żądań zgłoszonych przez skarżących, które dotyczyły zwrotu nienależnie uiszczonych podatków od nieruchomości należy wyjaśnić, że sprawa ta nie była rozstrzygana w kontrolowanym postępowaniu, a tym samym sąd administracyjny nie był uprawniony do zajmowania stanowiska w tej kwestii. Sąd administracyjny, jak już wyżej wskazano, kontroluje działalność organów administracji publicznej i nie może ich zastępować w merytorycznym rozstrzyganiu spraw powierzonych im przez ustawodawcę. Przystępując po tych uwagach wstępnych do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta R. na wniosek F. i J. małżonków B. domagających się odszkodowania za część ich nieruchomości zajętej pod ul. [...] , stanowiącą drogę gminną. Wnioskodawcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej [...] nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji rozpoznał złożony wniosek w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające uznając, że część wskazanej w nim nieruchomości przeszła - zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy - z mocy prawa na własność gminy R. z dniem [...]r. Orzekające w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie mogły jednak wypowiedzieć się jednoznacznie w kwestii przejścia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego, bowiem do dnia wydania zaskarżonego aktu Wojewoda [...] nie wydał decyzji stwierdzająca przejście z mocy prawa na ten podmiot prawa własności części nieruchomości skarżących zajętej pod drogę. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym powszechnie podzielany jest pogląd, że o inuje pogląd, że nym yzji Wojewoda postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, prowadzone w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzedzone winno być wydaniem przez wojewodę wyżej wskazanej decyzji deklaratoryjnej opartej na przepisie art. 73 ust. 3 tej ustawy ( tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., I OW 120/07, [w:] Lex 470968, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 72/08, [w:] Lex 499872). Dopiero decyzja taka wskazuje bowiem podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną, a zatem stanowi ona zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. W konsekwencji organ rozpoznający sprawę winien, w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania do czasu uzyskania waloru ostateczności przez wskazaną wyżej decyzję wojewody. W świetle art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, aby jednak doszło do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania konieczne było złożenie stosownego wniosku przez właściciela nieruchomości w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. Po upływie tego okresu z woli ustawodawcy roszczenie to wygasło. Wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania powoduje jednocześnie ustanie przesłanki nakazującej zawieszenia postępowania wszczętego takim spóźnionym wnioskiem. W ocenie Sądu wydanie w takiej sytuacji postanowienia opartego na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. godziłoby natomiast w wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, a przede wszystkim pozostawało w sprzeczności z unormowaniem wynikającym z art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do tego ostatnio wymienionego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej nie powinien podejmować dalszych działań proceduralnych, bowiem jest on zobowiązany do wydania decyzję o umorzeniu postępowania. Skarżący swój wniosek o odszkodowanie złożyli Prezydentowi Miasta R. dopiero w dniu [...] roku, a zatem po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo tym samym uznały, że wniosek ten nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Dalsze zaś postępowanie w sprawie odszkodowania było bezprzedmiotowe, gdyż na mocy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające zaszedł już skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego. Po stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania uruchomionego spóźnionym wnioskiem skarżących prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzyły postępowanie w sprawie. Zauważyć należy ponadto, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania toczącego się w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające miałaby także miejsce w przypadku uznania przez wojewodę, iż nie doszło do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości drogowej na jednostkę samorządu terytorialnego z uwagi na brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Wpływu na wynik postępowania nie miała także okoliczność, że skarżący przed dniem [...]r. nie posiadali wiedzy o pozbawieniu ich z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Określony w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest bowiem terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Terminu prawa materialnego nie można w szczególności przywrócić nawet w przypadkach, gdy do jego uchybienia dochodzi bez winy strony. Zauważyć należy również , że Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez organy wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 ( Dz. U. Nr 160, poz. 1275) orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten zapadł w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w związku powzięciem przez jeden ze składów orzekających tego Sądu wątpliwości co do zgodności przyjętego w tym przepisie rozwiązania z przepisami Konstytucji R.P. Wspomnianym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie podzielił jednak tych wątpliwości, a stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji R.P. orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny już wcześniej wypowiedział się w kwestii zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. W wyroku z dnia [...]r., sygn. akt [...], [w:] [...]Trybunał również bowiem uznał ten przepis za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uregulowania zawarte w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające były także kontrolowane przez Trybunał także w innych wyrokach. Wśród tych orzeczeń należy przede wszystkim wskazać na wyrok z dnia [...]r., sygn. akt [...], [w:] [...], w którym Trybunał stwierdził zgodność art. 73 ust. 1 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające z art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Podzielić należy także stanowisko Wojewody, że omawiany art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku zawiadamiania podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania o obowiązujących przepisach prawa, w tym o terminach składania wniosków w sprawach odszkodowań. Zdaniem Sądu nie miała tutaj także zastosowania wynikająca z art. 9 k.p.a. zasada informowania stron. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości drogowe nabyte z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z woli ustawodawcy nie są wszczynane z urzędu lecz na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości. Zatem dopiero z chwilą złożenia opisanego wniosku przez byłego właściciela takiej nieruchomości staje się on stroną postępowania i od tego momentu przysługuje mu ochrona przewidziana w art. 9 k.p.a. Dodać wreszcie należy, że faktyczne zajęcie części działki skarżących pod drogę publiczną miało prawdopodobnie miejsce na długo przed [...]roku. Wyrazić zatem należy zdziwienie, że przez wiele lat skarżący nie dostrzegli, iż pozbawiono ich władztwa na częścią ich nieruchomości i nie podejmowali żadnych kroków zmierzających do uzyskania odszkodowania z tego tytułu. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w sprawie [...]wskazując, że żądanie odszkodowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających stanowi dla byłych właścicieli z reguły drugą możliwość uzyskania odszkodowania, o które mogli się starać już w momencie faktycznego odebrania im nieruchomości. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.