II SA/Gl 304/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skarg M. F. (F.), B. F. (F.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 31 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.4.2025.AJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę M. F., 2. odrzuca skargę B. F.. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2024 r., [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB, organ I instancji),działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. - dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej "k.p.a."), wstrzymał M. F. (inwestor,skarżący) roboty budowlane przy budynku gospodarczym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w Z. oraz ustalił obowiązek zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 24 września 2024 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 22 października 2024 r. organ I instancji stwierdził, że terenie działki nr [...] , będącej własnością inwestora znajduje się parterowy budynek o konstrukcji szkieletowej. Zewnętrzne ściany budynku z płyty paździerzowej są bez ocieplenia. W budynku stwierdzono istnienie komina z pełnej cegły, brak urządzenia grzewczego oraz brak stropu. PINB ustalił, że w budynku przechowuje się siano, ziemniaki, drewno po zakończonej budowie budynki, kosiarkę oraz narzędzia ogrodnicze. Inwestor oświadczył między innymi, że roboty przy budowie budynku rozpoczęto i zakończono w 2024 r. PINB ustalił również, że budynek o lekkiej konstrukcji o wymiarach 5,04 x 7,05 m oraz powierzchni zabudowy 35,53 m2 nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 29 – 30 p.b. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że działka inwestora, położona jest w terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] , a według zapisu obowiązującego planu działka nr [...] znajduje się w jednostce [...] - tereny rolne, dla których ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem określonych w ust. 3 tj. dopuszcza się wyłącznie lokalizację między innymi urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej odpowiednio do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem budynków. PINB wskazał, że art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do tych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz stanowi podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia. W zażaleniu na postanowienie PINB inwestor wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia zaskarżając je w części dotyczącej punktu pierwszego, podnosząc zarzuty obrazy art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Wniósł o uchylenie punktu pierwszego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie ewentualnie uchylenie punktu pierwszego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB. W uzasadnieniu podniósł, iż roboty budowlane budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Z. rozpoczęto i zakończono w 2024 r., a budynek został wybudowany jako związany z produkcją rolną w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. i w dalszym ciągu pełni taką funkcję. Ponadto stwierdził, że pierwsze opady śniegu ujawniły nieszczelności w konstrukcji budynku, wobec powyższego zaniechanie wszelkich robót budowlanych, również takich, które na celu mają zabezpieczenie budynku przed wpływem czynników atmosferycznych, może przyczynić się do uszkodzenia elementów budynku i np. powstania grzyba. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, (SWINB) po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.4.2025.AJ, utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń akcentując, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., ma charakter incydentalny/wpadkowy, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są (lub zostały wykonane – tak art. 51 ust. 7 p.b), roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. lub w art. 49b ust. 1 p.b., bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Podał, że zaskarżone postanowienie PINB nie kończy postępowania i nie załatwia sprawy co do istoty. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest rozważenie przez organ jakie nakazy lub zakazy powinny zostać wydane w odniesieniu do prowadzonej budowy. Skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przed PINB postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Konsekwencją uchylenia postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych stanowiłoby przyzwolenie na dalsze prowadzenie prac. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez inwestora SWINB wskazał, iż przedmiotowe postanowienie jest wstępnym elementem wszczynającym postępowanie naprawcze, a kwestie podnoszone przez wnioskujących podlegają weryfikacji na dalszym etapie postępowania. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie SWINB z dnia 31 stycznia 2025 r. wnieśli odrębnie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz B. F. (skarga osobista), który jest stroną postępowania jako właściciel sąsiedniej działki o nr [...] w Z. . Sprawa ze skargi skarżącego zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 304/25. Natomiast skardze B. F. nadano sygn. II SA/Gl 408/25 Skarżący zaskarżył w całości postanowienie SWINB zarzucając mu wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), naruszenie przez SWINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy w całości postanowienia organu I instancji mimo naruszenia przez PINB przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a, art. 8 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego - również w przypadku, gdy Sąd nie stwierdzi nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SWINB, a także zasądzenie od SWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, zgodnie z normami przypisanymi. W uzasadnieniu stwierdził, że organy obydwu instancji naruszyły art. 10 k.p.a uniemożliwiając skarżącemu wgląd w akta oraz wypowiedzenie się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, gdyż zawiadomienie organu I instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i postanowienie zostało wydane w tej samej dacie. Zarzucił, że SWINB nie zawiadomił skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem skarżącego został on pozbawiono możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i obrony swoich praw. W ocenie skarżącego postanowienia organów obu instancji spełniają przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podał, że skoro przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było anonimowe pismo to organy winny wnikliwie zbadać sprawę, umożliwić skarżącemu aktywny udział w postępowaniu, a w szczególności sprawdzić, czy nie zostały naruszone prawa skarżącego. Stwierdził, że organ pominął jego wyjaśnienia o zakończeniu budowy budynku gospodarczego. Podkreślił dalej, że na działkach sąsiadujących z jego działką zostały wybudowane albo są budowane inne budynki, także całoroczne. Stwierdził, że budowa budynku gospodarczego nie jest samowolą budowlaną, a na przedmiotowej działce nie stwierdzono gatunków roślin lub zwierząt chronionych, co warunkowało zaliczenie terenu do jednostki [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie zastosował w niniejszej sprawie art. 81 a § 1 k.p.a. i nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony. Ponadto skarżący wyraził opinię, że nie było uzasadnione w okolicznościach faktycznych sprawy wydanie postanowienia na podstawie art. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b, a to wobec faktu zakończenia budowy przed dniem wydania postanowienia przez PINB. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SWINB z dnia 31 stycznia 2025 r. wniósł również B. F. zaskarżając je w całości. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.pa., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił organom w szczególności błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargi SWINB wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 408/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach połączył sprawy o sygn. akt II SA/Gl 304/25 i II SA/Gl 408/25 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zauważyć należy również, że zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Adresatami obowiązków określanych w postanowieniach i decyzjach zgodnie z art. 52 ust 1 p.b. są inwestor, zarządca lub właściciel obiektu budowlanego B. F. nie spełnia wskazanych przez ustawodawcę warunków. Nie składał on zażalenia na postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tych okolicznościach złożoną przez B. F. skargę na postanowienie SWINB z dnia 31 stycznia 2025 r. należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga skarżącego nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem skargi jest postanowienie SWINB z dnia 31 stycznia 2025 r. o utrzymaniu w całości postanowienia PINB o wstrzymaniu skarżącemu robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w Z. oraz ustaleniu obowiązku zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich. Podstawę materialnoprawną postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm. - dalej "p.b."), który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7). Zauważyć należy, że organy nadzoru, ustawowo zobligowane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.), winny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie kończy sprawy co do istoty, ale ma charakter zabezpieczający. Wstrzymanie robót budowlanych umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia przez organ rozstrzygnięcia co do losów realizowanego przedsięwzięcia. Dopiero na dalszym etapie organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu przedwczesne są zarzuty naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego. Z ustaleń organów wynika, że budynek gospodarczy posadowiony na działce skarżącego o nr ewidencyjnym [...] nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 29 – 30 p.b. Natomiast działka skarżącego, położona jest w terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] . Według zapisu obowiązującego planu działka nr [...] znajduje się w jednostce [...] - tereny rolne, dla których ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem określonych w ust. 3 tj. dopuszcza się wyłącznie lokalizację między innymi urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej odpowiednio do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem budynków. Skarżący wskazywał, że roboty budowlane zostały zakończone w 2024 r. Jednakże w zażaleniu kwestionował słuszność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na konieczność wykonania robót zabezpieczających budynek. Sąd po analizie akt sprawy stwierdza brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji, o co wnioskował skarżący. Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja (postanowienie) narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Ze względu na wpadkowy charakter postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zdaniem Sądu nie można wskazać, że będzie ono miało wpływ na treść decyzji wydanej na dalszym etapie postępowania. Wobec powyższego zarzuty skargi, koncentrujące się na próbie wykazania braków w zgromadzonym materiale dowodowym, nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie prowadzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Poza zakresem rozpatrywanej sprawy jest również kwestia zagospodarowania działek sąsiednich. Sąd zauważa, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nadto nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest chybiony. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o zasadności umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego Sąd wskazuje, że są one nieuzasadnione. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem o charakterze formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jest to stan w którym z przyczyn faktycznych lub prawnych niemożliwe jest wydanie decyzji kształtującej lub modyfikującej stosunek administracyjnoprawny. Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z powyższych względów skarga skarżącego nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. – jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd postanowił odrzucić skargę B. F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.