II SA/Gl 305/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia [...] r., sporządzonym przez notariusza Z. S. w Kancelarii Notarialnej w Z. rep. [...] nr [...], Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w J. (występująca następnie pod zmienioną nazwą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), zbyła niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położoną w J. Prawo własności tej działki zostało nabyte przez zbywającą Spółkę w drodze umowy sprzedaży z dnia [...]r. Dnia [...]r. Spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Jako podstawę prawną wszczętego postępowania podano art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zostało ustalone, że w gminie doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...]), obowiązującą do [...]r., działka była położona w terenie oznaczonym symbolem [...] – centrum. Następnie plan ten został zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu fragmentu jednostki centrum o symbolu roboczym [...] w J.(Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...]), obowiązującą od dnia [...]r. Po zmianie planu przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Dla strefy oznaczonej symbolem [...] plan w poprzednio obowiązującym brzmieniu przewidywał linie zabudowy według legendy rysunku planu. Brak linii zabudowy oznaczał, że pokrywa się ona z liniami rozgraniczającymi obszaru. Zawierał nakaz bilansowania 100% potrzeb parkingowych w granicach linii rozgraniczających strefy, intensywność zabudowy [...], wysokość zabudowy [...] m, dopuszczalne zabudowanie terenu [...]%, limity powierzchni usługowej [...]%, limity powierzchni mieszkaniowej [...]%, zakaz sytuowania budynków o osi podłużnej w układzie [...]. Strefa określona była jako tereny centrum z obiektami budowlanymi przeznaczonymi dla usług ogólnomiejskich oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem lokalizowania nieuciążliwych miejsc pracy o charakterze produkcyjnym. Jako tymczasowy sposób zagospodarowania dopuszczono możliwość realizowania obiektów kubaturowych o wysokości nie niższej niż [...] m. przy intensywności zabudowy min. [...], jeżeli ich powierzchnia użytkowa przekraczała [...] m2. Zgodnie z § 3 lit. d) zapisów planu, dopuszczenie dla danych terenów możliwości określonych "tymczasowych sposobów zagospodarowania" nie musi oznaczać konieczności ograniczenia realizacji obiektów kubaturowych do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Po zmianie planu uchwałą z dnia [...]r. teren oznaczony symbolem [...] to teren usług. Przeznaczenie terenu stanowi zabudowa usługowa – handel, gastronomia, biura, usługi bankowe, pocztowe, ubezpieczeniowe, agendy biur turystycznych, z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2 oraz funkcje mieszkaniowe (§ 6 pkt 7 uchwały). W § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały określono zasady zagospodarowania dla jednostki [...]. Przeznaczenie podstawowe terenu stanowi zabudowa usługowa – handel, gastronomia, biura, usługi bankowe. Dopuszcza się realizację obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2. Dopuszcza się funkcje mieszkaniowe przy zachowaniu proporcji powierzchni użytkowej w stosunku do powierzchni usług nie przekraczającej [...] ([...]% całości). Dopuszcza się zabudowę jednostki nie więcej niż dwoma niezależnymi obiektami. Minimalna intensywność zabudowy dla wydzielonej nieruchomości lub zamierzenia inwestycyjnego wynosi [...]. Maksymalna powierzchni zabudowy nie może przekroczyć [...]% powierzchni zamierzenia inwestycyjnego. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w obrębie zamierzenia nie może wynieść mniej niż [...]%. Wysokość zabudowy nie mniejsza niż [...] kondygnacje i [...] m ale nie więcej niż [...] kondygnacji i [...] m. Dopuszcza się podpiwniczenie obiektów. Potrzeby parkingowe należy rozwiązywać w ramach jednostki planu. Obsługa komunikacyjna terenu wyłącznie z drogi w jednostce planu oznaczonej symbolem [...] lub dróg klasy dojazdowej zlokalizowanych w obrębie terenów sąsiadujących od strony wschodniej, nie objętych zmianą planu. Zakaz lokalizacji stacji paliw. W § 17 ust. 1 uchwały przyjęto, że dla terenu o symbolu [...] "ustala się wysokość stawki jednorazowych opłat za zbycie nieruchomości wynoszącą [...]%". Dołączona do akt prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowej zmiany planu na stronie 4 w pkt 1.4 przyjmuje, że dla gruntów określonych w obowiązującym planie oraz w projekcie planu jako tereny zabudowy wzrost wartości nie następuje (ze względu na brak prawnych i merytorycznych podstaw oszacowania różnicy wartości gruntów budowlanych o zbliżonym przeznaczeniu). Przyjęto, że wzrost wartości gruntów nastąpi wyłącznie w obszarach, które w obowiązującym planie były terenami bez prawa zabudowy a w projekcie dopuszczono różne formy zabudowy. Wykaz działek o przewidywanym wzroście wartości nie wymienia działki o nr [...]. Na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy. Przyjęto w nim wartość [...] m2 działki w kwocie [...] zł przed zmianą planu i [...] zł po zmianie planu. Stwierdzono, że działka ma kształt regularny, usytuowana jest wzdłuż ulicy [...], w strefie ścisłego centrum. Działka jest niezabudowana, otoczenie stanowią grunty niezabudowane, zabudowane obiektami usługowymi oraz handlowymi o dużej powierzchni sprzedaży, budynki wielorodzinne jedenastokondygnacyjne. Działka bez przeszkód terenowych, w obrębie dobrze rozwiniętej sieci ulic i infrastruktury komunalnej. W pobliżu działki przebiegają sieci uzbrojenia terenu. Przytoczono brzmienie zapisów planu sprzed i po zmianie. Dla ustalenia wartości przyjęto dane dotyczące [...] transakcji sprzedaży w latach [...] i [...] działek o różnym przeznaczeniu. Ustalono wartość [...] m2 dla gruntów zurbanizowanych niezabudowanych ([...] zł) oraz dla gruntów pod obiekty handlowe ([...] zł.), w oparciu o te wartości obliczono wartość działki przed i po zmianie planu. Po zapoznaniu strony z materiałem sprawy, pełnomocnik strony zarzucił, że przyjęty przez biegłego wzrost wartości ze względu na zmianę planu jest zawyżony. Plan nie zmienił się w stopniu uzasadniającym taki wzrost. W konsekwencji sporządzony został aneks do operatu szacunkowego. Przyjęto w nim wartość [...] m2 działki przed zmianą planu na [...] zł i [...] zł po zmianie planu. Analizie poddano rynek nieruchomości w J.w latach [...]. Rozszerzenie okresu badań na rok [...] uzasadniono faktem, że w roku tym miały miejsce transakcje, które znacząco podniosły wartość gruntu. W latach [...] nie wykazano transakcji dotyczących działek o odpowiedniej powierzchni pod obiekty kubaturowe o powierzchni użytkowej przekraczającej [...] m2. Rzeczoznawca podał, że do analizy przyjęto nieruchomości niezabudowane znajdujące się w obszarze zurbanizowanym, w terenach usytuowanych w centrum, przeznaczone pod obiekty usługowe i handlowe. Na cenę [...] m2 powierzchni ma wpływ lokalizacja, przeznaczenie działki w planie, infrastruktura, stopień zagospodarowania, dojazd, otoczenie, wiązka praw, ukształtowanie terenu, powierzchni. Najbardziej rzutującym na cenę elementem jest przeznaczenie terenu w planie miejscowym a najwyższe ceny uzyskują tereny dopuszczające budowę wieloprzestrzennych obiektów handlowych. W operacie podniesiono, że możliwości realizacji takich obiektów w jednostce oznaczonej symbolem [...] mogły być ograniczone ze względu na ukształtowanie powierzchni terenu, koncentryczne ułożenie dróg, podział na małe kwadraty, zaznaczone obszary zieleni. Po zmianie planu powstały większe powierzchniowo obszary, na których realizacja dużych obiektów jest możliwa. Tym samym wszystkie nieruchomości położone w tej strefie zyskały na wartości. Strona, zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, podtrzymała swoje zastrzeżenia do zasadności wniosku o wzroście wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J., na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 17 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...] zobowiązał Spółkę do uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] złotych w związku ze sprzedażą działki nr [...], objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania. Podano, że Spółka zbyła działkę przed upływem 5 lat od uchwalenia zmiany planu. Zmiana znalazła odzwierciedlenie w wartości nieruchomości. Wartość tę przyjęto w wysokości obliczonej w operacie. Przytoczono brzmienie zapisów obu wersji planu i wskazano, że w związku ze zmianą "zmieniły się inwestycyjne możliwości na przedmiotowej działce, wobec czego stała się ona atrakcyjniejsza cenowo na rynku nieruchomości w porównaniu do jej przeznaczenia przed zmianą planu". W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i art. 37 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz wadliwą ocenę stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie wykazał, na czym polega zmiana wprowadzona w zapisach planu i w jaki sposób wpływa ona na wartość przedmiotowej działki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że w postępowaniu dotyczącym opłaty planistycznej podstawą do jej naliczenia mogą być wyłącznie bezpośrednie następstwa wynikające z uchwalenia lub zmiany planu. Uzasadnienie decyzji pomija szczegółowe zapisy planu w obu brzmieniach. Z zapisów tych wynika natomiast, że przeznaczenie działki nie zmieniło się. Nie wzięto natomiast pod uwagę, zarówno w operacie, jak i w decyzji, że zmieniły się szczegółowe zasady dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki zabudowy i inne obowiązki, nałożone zmienionym planem na inwestorów. Obowiązki te i ograniczenia negatywnie wpływają na atrakcyjność działki. Zarzucono także, że organ I instancji pominął fakt, że Prezydent Miasta J. ostateczną decyzją z dnia [...]r. udzielił pozwolenia na budowę m. in. na przedmiotowej działce [...]. Podstawą do wydania tej decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w wersji obowiązującej przed jego zmianą. W planie tym działka znajdowała się w jednostce [...] i inwestycję uznano za zgodną z zapisami dla tej jednostki planistycznej. Nadto pominięto, że pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nabywcę działki decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Spółka zanegowała, aby zmiana planu miała wpływ na przeznaczenie działki i w konsekwencji na jej wartość. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja organu I instancji podaje wyliczenia, które sporządzone zostały na podstawie operatu. Różnica w wartości działki sprzed i po zmianie planu została wyliczona prawidłowo, zgodne z przepisami. Zarzuty Spółki nie są zasadne. Bezsprzecznie zmiana planu spowodowała większe możliwości inwestycyjne dla inwestorów. Nie można na podstawie jednej inwestycji jaką jest "[...]" twierdzić, że zmiana planu nie spowodowała zmian w możliwościach inwestycyjnych na tym terenie. Organ I instancji w decyzji podał, że na skutek zmiany planu i poszerzenia możliwości inwestycyjnych na tym terenie, wzrosła jego atrakcyjność a w konsekwencji wartość działki. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono, że organy nie wykazały, na czym polegała zmiana wprowadzona nowelą planu i jaki miała wpływ na status działki oraz jej wartość. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zinterpretowany niewłaściwie. Wzrost wartości nieruchomości winien być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu lub jego zmiany. Organy nie przeprowadziły porównania zapisów obu wersji planu. Zapisy te wskazują natomiast, że faktyczne przeznaczenie działki nie zmieniło się. W tym zakresie Spółka podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, wzrost wartości stanowi różnicę między wartością działki określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Akcentując kwestię faktycznego wykorzystania nieruchomości Spółka wskazywała, że nie uległo ono zmianie po zmianie planu, zatem przyjęcie wzrostu wartości i naliczenie opłaty nie jest uzasadnione. Podtrzymano w skardze zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu związane z faktem udzielenia przez organ I instancji pozwolenia na budowę i przeniesienia go na nabywcę działki. Wskazano, że nowe postanowienia i warunki zagospodarowania terenu wprowadzone nowelą planu zaostrzyły ograniczenia w zabudowie terenu. Dodatkowo, odnosząc się do decyzji organu odwoławczego, Skarżąca zarzuciła, że Kolegium ograniczyło się w swoim uzasadnieniu do kwestii formalnych, nie odnosząc się do merytorycznych zarzutów odwołania. Stanowisko swoje Spółka podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...]r. oraz na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skutków zmiany planu nie należy rozpatrywać w kontekście dopuszczalności realizacji określonej zabudowy, lecz w odniesieniu do różnicy w możliwościach inwestycyjnych w terenie. Wzrost atrakcyjności działki potwierdza sporządzony operat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przewiduje, że jeżeli w związku ze zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Pobranie opłaty nie zależy od uznania organu, jest ono obligatoryjne w sytuacji stwierdzonego wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie fakt zmiany planu oraz zbycia nieruchomości po dokonaniu zmiany planu są bezsporne. Zastrzeżenia skarżącej budziły natomiast kwestie związane ze stwierdzeniem wzrostu wartości działki i ustaleniem związku między zmianą planu a wartością działki. Okoliczności te i zależności mają podstawowe znaczenia dla stwierdzenia dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej. O sposobie ustalenia wzrostu wartości stanowi art. 37 ust. 1 ustawy. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie lub uchwaleniu planu a jej wartością, określoną na przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zacytowany przepis odróżnia dwie sytuacje: stan zmiany planu oraz stan uchwalenia planu. W sytuacji pierwszej dochodzi do zastąpienia dotychczasowych postanowień planu zapisami nowymi, przy zachowaniu ciągłości w obowiązywaniu planu. W sytuacji drugiej plan jest uchwalany dla obszaru pozbawionego obowiązującego planu zagospodarowania. Jedynie w tym ostatnim przypadku, gdy dochodzi do uchwalenia planu dla terenu bez planu, dla ustalenia różnicy w wartości nieruchomości przyjmuje się kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W sytuacji zmiany planu czynnikiem wyznaczającym wartość działki jest przeznaczenie terenu w planie przed i po zmianie. W niniejszej sprawie miała miejsce zmiana planu. W tej sytuacji za pozbawione podstaw należy uznać te zarzuty skarżącej, które odwoływały się do kryterium faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jako czynnika wyznaczającego wartość i bazujące na założeniu o ciągłości w sposobie faktycznego wykorzystania działki przed i po zmianie planu. Nie można wobec powyższego czynić organom zarzutu, że tego faktycznego sposobu wykorzystania nie uwzględniły przy ustalaniu wartości działki, jak również powoływać się na ciągłość tego wykorzystania dla wykazania braku różnicy w wartości działki. Zarzuty te i argumenty nie mogą bowiem mieć zastosowania dla przypadku zmiany planu. W sytuacji zmiany planu podstawą do ustalenia różnicy wartości jest wartość nieruchomości ustalana przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed i po zmianie planu. Należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, iż punktem odniesienia dla oceny wartości jest przeznaczenie konkretnej nieruchomości w planie. Także w operacie rzeczoznawca przyznał, że jest to okoliczność w najwyższym stopniu determinująca wartość rynkową gruntu. W art. 37 ust. 1, dla potrzeb naliczania opłaty planistycznej, ustawodawca ograniczył kryteria ustalania zmiany wartości do kryterium zasadniczego – przeznaczenie terenu w planie pod określony sposób zagospodarowania. Warunek nałożenia opłaty zawarty w art. 36 ust. 4 ustawy sprowadza się do zmiany wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu. Związek ten musi jednak zachodzić w relacji do określonej nieruchomości, o określonym przeznaczeniu. Jakkolwiek fakt uchwalenia lub zmiany planu, poprzez np. ożywienie na rynku nieruchomości może doprowadzić do wzrostu cen w terenie, to wobec brzmienia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do kryterium przeznaczenia działki w planie, to okoliczność ta nie może być podstawą do obliczania opłaty planistycznej dla działek, których przeznaczenie w planie nie uległo zmianie. W zaskarżonych decyzjach organy przyjęły, że wartość działki wzrosła, albowiem na skutek zmiany planu zwiększyły się możliwości zagospodarowania działki. Nie określono jednak, o jakie możliwości, w zakresie jakiego sposobu zagospodarowania chodzi. Nadto, twierdzenie o zwiększeniu możliwości zagospodarowania działki nie zostało wykazane poprzez analizę zapisów dwóch wersji planu dla przedmiotowej działki. Nie można wobec powyższego uznać za uzasadnioną tezy o poprawie możliwości zagospodarowania działki. Wzrostu możliwości zagospodarowania organy upatrywały w fakcie powiększenia obszaru jednostki planistycznej, w której zlokalizowana jest działka skarżącej. Podstaw do takiej praktyki przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przekonaniu Sądu, nie dają. Trzeba też zwrócić uwagę, że przyjmując za punkt wyjścia tezę o wzroście możliwości inwestycyjnych w terenie poprzez zwiększenie jego powierzchni, organy nie odniosły się przy tym do zapisów aktualnie obowiązującej wersji planu, dopuszczających dla jednostki [...] zabudowę nie więcej niż dwoma niezależnymi obiektami. W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawie nie doszło do wykazania, że na skutek zmiany planu modyfikacji uległo przeznaczenie działki. Teza, że po zmianie planu teren stał się bardziej atrakcyjny dla inwestorów, w szczególności realizujących wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, nie uzasadnia naliczenia opłaty od właściciela działki, której przeznaczenie w planie nie uległo zmianie. Warunkiem naliczenia opłaty planistycznej jest bowiem wzrost wartości działki spowodowany zmianą jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy oraz na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 pkt 1a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).