II SA/Gl 308/04

Dnia 19 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2005 roku, sprawy ze skargi J.C. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę Rada Gminy R. podjęła w dniu [...] uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w miejscowości R. przy ulicy S., przeznaczony dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, jako funkcji podstawowej terenu oraz realizacji układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej. Projekt tego planu został pierwotnie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] i ponownie na skutek uwzględnienia niektórych wniesionych protestów i zarzutów w dniach od [...] do [...]. Pismami z dnia [...] oraz z dnia [...] skarżący wniósł zarzut do projektu planu. W obu pismach zarzucił brak możliwości ustalenia przyszłych zagrożeń ze strony terenów przemysłowych położonych w środku terenu o niskiej zabudowie jednorodzinnej. Zakwestionował zmianę dopuszczalnego stopnia zabudowania terenu z 50% do 40%, przy jednoczesnym zezwoleniu na wznoszenie budynków do trzech kondygnacji. Wskazał na brak dokonania zmian w zakresie ochrony [...], uciążliwości związane z dopuszczeniem prowadzenia działalności produkcyjnej i usługowej, a także na możliwość rozbudowy już istniejących zakładów przetwórstwa tworzyw. Wniósł o dokonanie zmian w projekcie planu w taki sposób, aby działki gruntu oznaczone numerami od [...] do [...] przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie pod działalność przemysłową. Wniósł także o wprowadzenie zapisu o "śmierci technicznej" istniejących zakładów. Skarżący wskazał ponadto, iż jest właścicielem działki o numerze [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek o numerach od [...] do [...], a swój interes prawny upatruje w znacznym pogorszeniu jakości życia i obniżeniu wartości swojej nieruchomości w związku z przyjętymi ustaleniami w projekcie planu. Zarzut skarżącego zakwalifikowany został, jako protest i nie został uwzględniony przez Wójta Gminy R., a następnie stał się przedmiotem rozstrzygnięcia Rady Gminy na sesji w dniu [...], podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę o jego odrzuceniu. W związku z zakwalifikowaniem zarzutu skarżącego jako protestu, Rada Gminy odstąpiła od sporządzenia uzasadnienia swojej uchwały. Pismem z dnia [...] skarżący zwrócił się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o podanie podstawy prawnej oraz uzasadnienia przekwalifikowania złożonych zarzutów na protesty. W odpowiedzi Wójt Gminy R. wskazał, że projekt planu zagospodarowania nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, ani też nie przewiduje jakiegokolwiek innego jej wykorzystania. Wskazał, że w takiej sytuacji nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a zatem jedynym środkiem, za pomocą którego mógł on kwestionować zapisy projektu planu był protest. Wobec takiej odpowiedzi ze strony Rady Gminy, pismem z dnia [...] skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] w przedmiocie odrzucenia protestu. W skardze tej skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 24 oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwaną dalej u.z.p. Wskazał także na nadużycie przysługującego gminie na zasadzie art. 4 ust. 1 u.z.p władztwa planistycznego. Nie podzielając argumentacji Wójta Gminy wskazywał, iż chociaż rzeczywiście jego działka nie znajduje się na terenie objętym granicami projektu planu zagospodarowania, to sam fakt, iż jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie powoduje istnienie interesu prawnego po jego stronie. Z kolei zapisy projektu planu naruszają ten interes. Powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które w postępowaniu o ustalenie tych warunków przyznają przymiot strony właścicielom działek sąsiednich. Wskazał, iż pojęcie "sąsiedztwo" należy interpretować zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego. Podtrzymano stanowisko, że skarżącemu przysługiwało w toku postępowania planistycznego jedynie prawo wniesienia protestu, a nie zarzutu, jako że działka, której właścicielem jest skarżący nie została objęta projektem planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa podlega zatem ocenie na podstawie przepisów ustawy z 1994 roku. W stanie prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z 1994 roku ustawodawca w szeroko rozumianym procesie planistycznym określonym w art. 18 tej ustawy wprowadził dwa różne instrumenty prawne dla kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do art. 23 ust. 1 u.z.p., każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł wnieść protest. Do wniesienia protestu nie była potrzebna jakakolwiek legitymacja w odróżnieniu od drugiego ze środków kwestionowania, jakim był zarzut. Do złożenia zarzutu legitymowany był tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno o uwzględnieniu jak i odrzuceniu protestu bądź zarzutu rozstrzygała ostatecznie rada gminy w drodze uchwały, przy czym uchwała odnosząca się do zarzutu musiała zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 uzp). Dla dalszych rozważań wskazać należy w szczególności, że uchwałę o odrzuceniu w całości lub w części wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 uzp). Takiego uprawnienia ustawodawca nie przyznał wnoszącym protest, a zatem brak jest podstaw prawnych do kwestionowania skargą uchwały rady gminy w przedmiocie odrzucenia protestu. Skoro bowiem ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąca pełną i zamkniętą regulację środków służących do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu przewidywała tylko skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, to ewentualnych podstaw do zaskarżenia uchwały w przedmiocie odrzucenia protestu nie można poszukiwać poza tą ustawą. Kwestią do rozważenia jest również to, czy Sąd jest związany "nazwą" uchwały, a zatem czy zobligowany jest do prowadzenia ustaleń dotyczących legitymacji wnoszącego środek kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Analizując treść art. 24 ust. 4 uzp należy dojść do wniosku, że czynienie ustaleń w tym względzie jest niezbędne. Jeżeli bowiem skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów może wnieść jedynie podmiot, który wcześniej złożył zarzut, to Sąd zobowiązany jest badać nie tylko czy zarzut został złożony i czy wniesiono go w terminie, ale także, czy w sposób zgodny z prawem pismo późniejszego skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane do kategorii zarzutów bądź protestów. Możliwa przy tym jest zarówno taka sytuacja, w której właściwy organ zakwalifikuje wniesiony środek jako protest, pomimo, iż w istocie był to zarzut, jak i sytuacja odwrotna. W tej pierwszej sytuacji Sąd zobligowany byłby do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast inaczej będzie, gdy kognicji Sądu poddano uchwałę o odrzuceniu protestu. Stosownie do wcześniejszych wywodów, w tym przypadku Sąd uznając skargę za niedopuszczalną jest zobligowany do jej odrzucenia. W sprawie bowiem jest bezsporne, że nieruchomość skarżącego jest położona poza granicami objętymi projektem planu zagospodarowania. Prawo własności skarżącego nie zostało w żaden sposób zmodyfikowane przez ustalenia zawarte w projekcie planu, a zatem nie był legitymowany do wniesienia zarzutu. Stanowisko podobne prezentował już Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 29 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1501/99 wskazał, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Zasadnie zatem Rada Gminy w R. zakwalifikowała zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia do projektu planu, jako protesty. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także we wskazywanym przez skarżącego postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w procedurze planistycznej powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 u.z.p. tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego interes prawny skarżącego nie został naruszony, jako że zakwestionował on projekt planu obejmującego teren, co do którego w żadnej części nie jest właścicielem ani też nie ma do niego innych praw. Skoro więc przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu protestu, a ponadto skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).