II SA/Gl 308/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2011 r. (w trybie uproszczonym) sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. nakazał A. T. częściowe przywrócenie stanu poprzedzającego dokonane zmiany stanu wody na gruncie oraz wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Jednakże wskutek odwołania A. T., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Burmistrza Miasta C. na podstawie art. 29 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), w pkt 1 powtórnie nakazano A. T. jako właścicielowi działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...] w C. w rejonie ul. [...],[...] i [...], częściowe przywrócenie stanu poprzedzającego dokonane zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – poprzez wykonanie robót czynności wymienionych w ppkt a – f, a w pkt 2 określono termin ich wykonania w ciągu 180 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że A. T. dokonał przeobrażenia powierzchni terenu jego działek poprzez zdeponowanie i rozplantowanie w jego obrębie mas ziemnych zasypując odcinek rowu odwadniającego wzdłuż ul. [...] oraz depowując masy ziemne w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], co spowodowało zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. domagał się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania, zarzucając błędne ustalenia faktyczne i naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. W szczególności, odwołujący się podniósł, że nie ustalono stanu gruntów sprzed jego działań polegających na nawiezieniu mas ziemnych, które następnie usunął i przywrócił poprzednie ukształtowanie terenu. Stąd też odwołujący się wniósł o powołanie biegłego celem ustalenia poprzedniego stanu nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 29 ustawy – Prawo wodne, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie postanowiło nie ustalać terminu. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, nie upoważnia organu do wyznaczenia terminu likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Stąd też wykonaniu podlega decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności. Nadto, Kolegium uznało, że w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji może się ostać w obrocie prawnym, bowiem organ ten należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, prawidłowo ustalając że strona naruszyła stosunki wodne na gruntach sąsiednich przez nawiezienie mas ziemnych na swoje działki, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w toku ponownych oględzin w dniu 22 października 2010 r. i porównanie zdjęć z monitoringu drogi wojewódzkiej sprzed dokonanych zmian ( z dnia 13 października 2007 r. ). W ocenie organu odwoławczego, dokumentacja ta potwierdza fakt istnienia rowu odwadniającego przy drodze wojewódzkiej i wskazuje na wyraźne podniesienie terenu także na odcinku równoległym do działki nr [...]. Stąd też zbędne było przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci opinii biegłego. Wydanie decyzji przez organ I instancji było więc zasadne i zgodne z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. W skardze do sądu administracyjnego A. T. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie reguł procedury administracyjnej i błędne przyjęcie, że istnieje potrzeba przywrócenia stosunków wodnych i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, czym naruszono art. 29 ustawy – Prawo wodne. Powołując się na kopię mapy ewidencyjnej, dokumentację geotechniczną z prowadzonej przez niego inwestycji – budowy obiektu gastronomicznego w C. przy ul. [...] oraz materiał zdjęciowy, skarżący podał, że zmiany wprowadzone w trakcie prac zostały usunięte i zadbał o prawidłowe ukształtowanie stanu wód z uwzględnieniem interesu sąsiadów, zaś Kolegium bezzasadnie nie dopuściło koniecznego w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji. W szczególności, skarżący zaprzeczył, aby nawiózł ziemię w pobliżu nieruchomości mał. H. i aby w terenie istniał rów przy ul. [...]. Jego zdaniem, organy nie udowodniły też, że nawieziona ziemia spowodowała szkodliwą zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W ocenie organu, dołączona do skargi dokumentacja zdjęciowa wskazuje na znaczną zmianę ukształtowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów, niż w niej podniesionych. Działając z urzędu po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dopatrzył się bowiem konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 1 i art. 120 powołanej ustawy. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa ( w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania). Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, określającej termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i w tym zakresie rozstrzygnięto o nieokreśleniu terminu. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez skarżącego jako zobowiązanego do wykonania decyzji, który kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, co wynika jednoznacznie z treści odwołania. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a więc również co do istnienia podstawy prawnej nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji na tej podstawie było zasadne i zgodne z prawem i w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji może się ostać w obrocie prawnym, to jednak brak rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie, czyli osnowa decyzji stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów, albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 482). Braku rozstrzygnięcia ( osnowy decyzji ) nie może też sanować jej uzasadnienie, które zdaje się wskazywać, że Kolegium miało na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co jednak nie wynika z kolei z powołanej podstawy prawnej. Wskazać też przyjdzie, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji częściowej. Co prawda konstrukcja prawna z art. 62 kpa, wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego, co powoduje, że postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, które kończy się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji i zaskarżenie decyzji wydanej w określonej sprawie nie powoduje skutku prawnego zaskarżenia innych decyzji, pomimo że sprawy te były łącznie prowadzone ( vide: cyt. komentarz str. 319 – 320), to jednak w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co wykluczało prawną możliwość wydania decyzji częściowej. Wydanie takiej decyzji nie kończy bowiem postępowania w sprawie i przewiduje wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej. Tymczasem w niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji uzupełniającej, np. poprzez wydanie odrębnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa, następuje bowiem na żądanie strony, zgłoszone w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, który to termin w niniejszej sprawie już upłynął, a przy tym skarżący nie skorzystał z tej możliwości prawnej, lecz wniósł skargę na wadliwą decyzję częściową. Wreszcie, nie jest dopuszczalne sprostowanie omyłki pisarskiej, czy wyjaśnienie treści zaskarżonej decyzji w trybie art. 113 kpa, co dotyczy jedynie usuwania wad nieistotnych. W konsekwencji, niekompletność rozstrzygnięcia sprawy, musiała prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium w drodze stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów sąd administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 557 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 cyt. ustawy. Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z powodu wydania przez Kolegium wadliwej decyzji częściowej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okazały się zarzuty skargi. W świetle art. 106 § 3 powołanej ustawy, nie mógł też odnieść skutku prawnego wniosek skarżącego o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z materiału zdjęciowego, kopii mapy ewidencyjnej i dokumentacji geotechnicznej. Zaoferowane przez skarżącego dowody winny być przedmiotem oceny Kolegium przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Wydana przez organ odwoławczy decyzja zgodnie z art. 138 kpa powinna zaś rozstrzygać o całości sprawy, w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji zgodnie z zakresem jej zaskarżenia ( w całości ). su