II SA/Gl 308/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. K. i M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 9a, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku odmówił przyznania G. K. i M. K. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową położoną w L., a oznaczoną jako działka nr 1 (km. I), o pow. 0,0337 ha. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia [...] roku G. K. i M. K. zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. W dniu [...] r. Wojewoda Śląski decyzją nr [...] zatwierdził podział działki nr 2 oraz stwierdził nabycie prawa własności działki nr 1 o pow. 0,0337 ha przez Powiat [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] roku. Dnia [...] roku Państwo G. i M. K. złożyli pisemny wniosek z prośbą o uregulowanie stanu prawnego oraz ustalenie i wypłatę odszkodowania za część działki, która zajęta została pasem drogi powiatowej. Organ stwierdził złożenie wniosku po terminie przewidzianym przez ustawę z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wygasło z upływem [...] roku. Od decyzji tej, w ustawowo przewidzianym terminie, odwołanie złożyła G. K., podnosząc, że jego powodem jest zabranie areału o powierzchni 337 m2. Wskazała, że opłacała podatek za ten grunt, jednak z niego nie korzystała oraz że jego przejęcie zaczęło się dopiero po jej interwencji w [...] r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z 1998 r. odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasało. Wniosek o wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość złożony został po tym terminie, a zatem roszczenie wygasło. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. K. i M. K. zaskarżając ją w całości. Zarzucili, że gdyby nie ich rozmowa z jednym z geodetów, to do dnia dzisiejszego nie wiedzieliby, iż część działki została zajęta przez drogę publiczną. Nie otrzymali żadnego pisma ze Starostwa Powiatowego w R. o zaistniałym fakcie. Ostatecznie po interwencjach Powiat [...] stał się właścicielem części działki dopiero w dniu [...] roku. Gdyby Powiat [...] zajął się przeniesieniem własności w odpowiednim terminie (rok [...] bądź później) z pewnością otrzymaliby informację o zmianie zapisu w księdze wieczystej. Wtedy ich wniosek o wypłatę odszkodowania zostałby złożony w odpowiednim czasie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 ww. ustawy). Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Od razu przyjdzie zauważyć, że tak charakter wskazanego terminu (materialnoprawny), jak i skutki jego upływu (wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego) nie budzą żadnych wątpliwości, czego potwierdzeniem są wyroki Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123; z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35), jak i decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (decyzja ETPCZ w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska z dnia 3 czerwca 2014 r.; 33081/11). W szczególności Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, stwierdził, że wszystkie osoby, które utraciły własność nieruchomości na podstawie tego przepisu miały możliwość zgłoszenia w określonym terminie (pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od tego czy została w tym okresie wydana decyzja wojewody. Dlatego kwestionowane przepisy nie naruszają wzorców konstytucyjnych. W tej sytuacji ani organy orzekające, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mógłby zająć w tym względzie odmiennego stanowiska. Oznacza to, że skarżący nie podważyli konstytucyjności art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy. Nie naruszono także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Norma art. 73 ust. 4 ww. uregulowania, przewidująca ustalenie odszkodowania tylko na wniosek złożony w ustawowym terminie, nie narusza bowiem przyjętej w art. 1 Protokołu zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości. Jest to stanowisko zgodne z poglądem utrwalonym w orzecznictwie (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2176/16; z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 393/11). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. Art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a ust. 2 określa, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast powołany wyżej art. 73 ust. 1 wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Data wydania decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy wprowadzającej nie ma znaczenia dla terminów określonych w art. 73 ust. 4 tej ustawy. Właściciel zasadniczo winien wiedzieć, gdzie przebiegają granice jego nieruchomości i czy doszło do jej zajęcia na inne cele, by odpowiednio wcześnie podjąć kroki prawne. Do tego nie są niezbędne ustalenia Wojewody. Europejski Trybunał Praw Człowieka w ww. decyzji stwierdził, że uprawnieni z tych praw konwencyjnych, które podlegają uregulowaniu przez władze publiczne w ogólnym interesie społeczeństwa, winni sami wykazywać się przynajmniej minimalną starannością przy dochodzeniu tychże praw. Przy tym nie ma wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem, a potem skargą, została przejęta z dniem 1 stycznia 1999 r. (a nie później, jak sugerują skarżący), z mocy prawa i pod drogę publiczną, o czym świadczy treść decyzji Wojewody Śląskiego wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie i wywołuje skutki prawne. Jednocześnie Sąd podzielił tu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gl 781/16, w świetle którego wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oznacza brak przedmiotu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zakończenie postępowania winno więc nastąpić w formie umorzenia postępowania, zakończenie go w sposób określony w decyzji ma jednak podobny skutek. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 Konstytucji, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.