II SA/Gl 309/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy wodociągu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego wodociągu Ø 600 mm przebiegającego przez działkę nr [...] przy ul. [...] w K. stanowiącej własność P. S. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu podał, że organ I instancji umorzył postępowanie w związku z ustaleniem wybudowania przedmiotowego wodociągu w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...], zezwalającą na jego budowę zgodnie z zatwierdzonym aneksem do planu realizacyjnego. Wspomniany aneks zmieniający wcześniejszy plan realizacyjny został z kolei zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...]. W świetle tych ustaleń należało uznać zdaniem WINB, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. odnoszący się do samowoli budowlanych popełnionych pod rządami tej ustawy, a także art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. uprawniający organy nadzoru budowlanego do ingerencji w przypadku istotnych odstępstw w czasie budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego. Konkludując organ II instancji stwierdził, że skoro w sprawie nie wystąpił żaden z omówionych przypadków brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki wodociągu przebiegającego przez działkę P. S. Wcześniej toczyło się kilka postępowań dotyczących przebiegu opisanego wodociągu przez działkę nr [...], w tym m.in. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. udzielającej pozwolenia na budowę tego wodociągu oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...] zezwalającej [...] na czasowe zajęcie części działki nr [...] w celu realizacji przedmiotowego wodociągu. W pierwszej sprawie Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu wskazując, że w jego ocenie trasa przedmiotowego wodociągu przedstawiona na projekcie zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę omija działkę P. S. W drugiej sprawie Wojewoda decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r., a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Obie te decyzje zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. I SA/Wa 1714/06, który zapadł ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniesioną przez P. S. oddalił zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 954/07. W kontrolowanym postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego sprawa realizacji przedmiotowego wodociągu była czterokrotnie rozpatrywana przez PINB. W pierwszej decyzji z dnia [...] r. działając w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ ten nakazał rozbiórkę przedmiotowego wodociągu uznając, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę, a jedynie w oparciu o decyzję zezwalającą na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją kasacyjną WINB z dnia [...] r. z uwagi m.in. na nieprecyzyjne określenie zakresu orzeczonej rozbiórki wodociągu. Drugą decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie w sprawie, bowiem w międzyczasie odnalazła się w Urzędzie Wojewódzkim w K. kopia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na budowę wodociągu. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji powoduje brak podstaw prawnych do wydania decyzji o rozbiórce wodociągu. Z tym rozstrzygnięciem także nie zgodził się WINB, który decyzją z dnia [...] r. ponownie uchylił orzeczenie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w sprawie legalności budowy nie może ograniczać się do ustalenia, czy roboty budowlane zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę. W postępowaniu tym organ winien bowiem także sprawdzić, czy obiekt został wybudowany zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Trzecią decyzją z dnia [...] r. PINB po raz drugi umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że Wojewoda decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego wodociągu. Następnie wskazał, że w toku postępowania nie udało mu się dotrzeć do dokumentacji pozwalającej na sprawdzenie, czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia i zatwierdzonym projektem budowlanym. W tej sytuacji wobec braku możliwości ustalenia ewentualnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę należało zdaniem organu ponownie umorzyć postępowanie. Również i ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną WINB z dnia [...] r. W decyzji tej organ nadzoru budowlanego powołał się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] r. wskazując, że jak wynika z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowy wodociąg winien ominąć działkę nr [...]. Czwartą decyzją z dnia [...] r. PINB po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt dotyczących budowy przedmiotowego wodociągu i na podstawie przekazanej dokumentacji w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalił, że rysunek trasy wodociągu omijający działkę skarżącego nie stanowił załącznika do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., którą udzielono pozwolenia na budowę wodociągu, jak to przyjął Wojewoda w decyzji z dnia [...] r. Przedmiotowy rysunek stanowił bowiem załącznik do informacji o terenie z dnia [...] r., a aktualny przebieg trasy wodociągu jest zgodny z załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] r. WINB podzielił tym razem stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie wspomnianą na wstępie decyzją, która została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze P. S. domagał się uchylenia opisanego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podał, że w decyzji z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda wskazał, że decyzja Prezydenta K. z dnia [...] r. zatwierdzająca plan realizacyjny przedmiotowego wodociągu wygasła z mocy prawa na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Powołał się także na stanowisko Wojewody zajęte w kilkakrotnie wspomnianej już decyzji z dnia [...] r. w której wskazano, że zgodnie z projektem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. trasa wodociągu omijała działkę [...], a jego przeprowadzenie przez tę działkę stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego pominięto też okoliczność, że obowiązujący w czasie budowy przedmiotowego wodociągu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał prowadzenia wodociągu Ø 600 przez jego działkę. Powyższe dowody, w ocenie skarżącego, zostały pominięte w sprawie, w związku z czym decyzja WINB została wydana z naruszeniem przepisu nakazującego w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. – przyp. Sądu). Zarzucił wreszcie wydanie przez organy nadzoru budowlanego 8 sprzecznych ze sobą decyzji, które nie rozwiązały problemu oraz działanie tych organów pod presją Urzędu Miasta K. W końcowej części uzasadnienia skargi P. S. podniósł także sprawę budowy przez jego działkę gazociągu wysokoprężnego oraz linii kablowej 20 kV, które były przedmiotem odrębnych postępowań toczących się przed WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wspomniana w skardze decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nie stanowiła podstawy decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wodociągu, bowiem orzeczenie to zostało oparte o decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego wodociągu. Odnośnie ocen zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] r. WINB wskazał, że nie zostały one potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, który jest właściwy w sprawie oceny ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powołał się także w tej kwestii na treść korespondencji prowadzonej w tej sprawie z Dyrektorem Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego w K. W drugim piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący odniósł się do treści udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Zarzucił, że w jego ocenie decyzja zatwierdzająca aneks do decyzji, którą zatwierdzono plan realizacyjny pozostawała w ścisłym związku z tą ostatnią decyzją, bowiem aneks stanowi jedynie uzupełnienie planu realizacyjnego. Obie zaś te decyzje są wzajemnie współzależne i pozostają w integralnym związku, gdyż dotyczą tego samego przedsięwzięcia. Podniósł także, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę nie legitymował się prawem do dysponowania jego działką nr [...], a zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. rażąco naruszała prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść żądań skarżącego zawartych w skardze na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Odnosząc się do żądań skargi wskazać należy, że stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane do zadań nadzoru budowlanego należy: kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Obejmuje ona m.in. zgodnie z art. 84 a ust. 1 pkt 1 tej ustawy kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku robót budowlanych ukończonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego kontrolują zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami tej ostatniej ustawy, a w szczególności czy zostały one zrealizowane w oparciu o stosowne zezwolenia, którymi musiał się legitymować inwestor w dacie budowy. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej należało opracować plan realizacyjny. Plan taki stosownie do art. 21 ust. 2 tej ustawy podlegał zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W świetle zaś art. 21 ust. 4 zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Poza sporem w niniejszym postępowaniu jest, że pierwsza wersja planu realizacyjnego wodociągu Ø 600 dla [...] – 1 (południowej dzielnicy K.) została zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Decyzja ta pozostaje dalej w obrocie prawnym, bowiem toczące się przed Wojewodą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego aktu zostało zakończone przywołaną w skardze ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Wprawdzie Wojewoda w uzasadnieniu uznał, że postępowanie w sprawie stało się niecelowe, bowiem decyzja ta utraciła swoją ważność, gdyż inwestor nie wykazał się prawem dysponowania należącą do skarżącego nieruchomością nr [...], jednak pogląd ten w świetle wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. I OSK 954/07 nie zasługuje na akceptację. W szczególności inwestor ([...]) decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] uzyskał zezwolenie na czasowe zajęcie [...] m2 terenu działki nr [...] w celu realizacji rurociągu. Decyzja ta została oparta na przepisie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wspomnianymi wyrokami WSA w Warszawie oraz NSA wyrugowana została z obrotu prawnego decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa. Tym samym pogląd Wojewody o utracie ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowego wodociągu z uwagi na niedysponowanie przez inwestora prawem do terenu inwestycji jest w sposób oczywisty błędny. W sprawie ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wodociągu zauważyć też należy, że inwestor w terminie określonym w art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. wystąpił o pozwolenie na jego budowę. Poza sporem jest także, że w załączniku do decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. zatwierdzającej aneks do omawianego planu realizacyjnego wodociągu zaznaczono trasę przebiegu magistrali wodociągowej m.in. przez działkę skarżącego. W świetle tych ustaleń Sąd jest zwolniony od rozważenia kwestii podniesionej w piśmie skarżącego z dnia [...] r., czy utrata ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny pociągała za sobą także utratę ważności decyzji zatwierdzającej aneks do tego planu. Po odnalezieniu w archiwach Urzędu Wojewódzkiego w K. kopii decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. nie może ulegać wątpliwości, że przystępując do budowy odcinka wodociągu Ø 600 przylegającego m.in. przez stanowiącą własność skarżącego działkę nr [...] inwestor legitymował się wymaganym przepisem art. 28 ust. 1 pozwoleniem na budowę. Z treści zaś tego pozwolenia wynikało niezbicie, że budowa przedmiotowego wodociągu miała odbywać się zgodnie z zatwierdzonym aneksem do planu realizacyjnego tej inwestycji oraz projektem technicznym. Wreszcie zauważyć przyjdzie, że decyzja Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego wodociągu pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym, bowiem Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Z punktu widzenia legalności kontrolowanych przez Sąd decyzji organów nadzoru budowlanego bez znaczenia jest kwestia oparcia tej decyzji Wojewody na błędnych ustaleniach faktycznych oraz przekroczeniu przez ten organ administracji architektoniczno-budowlanej swoich kompetencji. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w toku postępowania organy obu instancji wydały szereg sprzecznych ze sobą orzeczeń, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Jednak zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB jak Sąd wykazał wyżej, w ostateczności nie naruszają prawa materialnego i procesowego, a tylko w takim przypadku mogły podlegać uchyleniu. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.