II SA/Gl 309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na nieruchomość oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. M. i D. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na działce nr [...] – w granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącej I. B., a ponadto, na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działkami nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w P. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania tejże decyzji. Wnioskiem z dnia 30 maja 2016 r. inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr [...] celem wykonania wykopu pod fundament, zabezpieczenia wykopu przed osuwaniem się ziemi, zabetonowania ław fundamentowych, wymurowania ścian piwnic, parteru i pierwszego piętra ściany szczytowej, wykonania więźby dachowej i ocieplenia oraz otynkowania tej ściany. Do wniosku dołączyli ich pismo z dnia 12 maja 2016 r., skierowane do skarżącej oraz odpowiedź odmowną z dnia 20 maja 2016 r. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji uwzględnił wniosek inwestorów. Jednakże wskutek odwołania I. B. – S., decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ponownego przeanalizowania zakresu robót wymienionych we wniosku pod kątem niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki. Pismem z dnia 21 października 2016 r. inwestorzy określili zakres prac, dla których konieczne jest korzystanie z terenu działki sąsiedniej: 1) zdjęcie warstwy humusu i wykonanie wykopu pod fundamenty, 2) zabezpieczenie wykopu przed osuwającą się ziemią, 3) ułożenie warstwy betonu podkładowego, wykonanie deskowania dla ław fundamentowych, ułożenie ich zbrojenia oraz zabetonowanie ław fundamentowych, 4) wykonanie izolacji ław, zaizolowanie poziome i pionowe przeciwwilgociowe fundamentów i termiczne ścian fundamentowych, obsypanie ścian gruntem z jego zagęszczeniem, 5) wykonanie docieplenia ściany od strony sąsiada, 6) uporządkowanie i przywrócenie terenu sąsiedniego do stanu pierwotnego. Jako całkowity czas korzystania z terenu sąsiedniego inwestorzy podali okres 6 miesięcy, tj. od [...] do [...] r. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] celem wykonania prac, wymienionych w piśmie inwestorów z dnia 21 października 2016 r. oraz ustalił następujące warunki korzystania z tej działki: 1) zobowiązał jej właściciela do udostępnienia terenu o długości 8 m i szerokości 2 m wzdłuż wschodniej granicy, 2) określił, że dostawa materiałów winna się odbywać wyłącznie przez działkę inwestorów, 3) wyznaczył czas korzystania z terenu sąsiedniego od [...] do [...] r., 4) zobowiązał inwestora do powiadomienia właściciela działki sąsiedniej o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót, 5) nakazał zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich, 6) zobowiązał inwestora do naprawy szkody zgodnie z art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania oraz podał, że prowadzone jest postępowanie w sprawie ubezwłasnowolnienia właścicielki działki sąsiedniej I. B., która w toku niniejszego postępowania reprezentowana była przez córkę I. B. – S. na podstawie pełnomocnictwa ogólnego z dnia [...] r., która z kolei udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi. Strony mogły też zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zostały też spełnione ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestorów, którzy przedstawili szczegółowy harmonogram prac. W odwołaniu od decyzji I. B. – S. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy o całkowite ubezwłasnowolnienie jej matki, toczącej się przed Sądem Okręgowym w G. sygn. akt [...]. Zarzuciła, że wydana decyzja zgodnie z art. 145 § 1 kpa dotknięta jest nieważnością. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane objęte są bowiem decyzją o pozwoleniu na budowę, a starania inwestorów o uzyskanie zgody właścicieli działki sąsiedniej okazały się bezskuteczne, o czym świadczy jej pismo z dnia 20 maja 2016 r. Niezbędne jest też wejście na nieruchomość sąsiednią celem wykonania prac określonych przez inwestorów w piśmie z dnia 21 października 2016 r. gdyż projektowany budynek jest usytuowany ścianą zewnętrzną w granicy działki. Zdaniem Wojewody, toczące się postępowanie o ubezwłasnowolnienie nie stanowi przesłanki zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 3 kpa, gdyż do czasu wydania orzeczenia przez sąd, strona zachowuje zdolność do czynności prawnych. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego I. B. działająca przez opiekuna prawnego I. B. – S., ustanowionego postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. dla ubezwłasnowolnionej całkowicie skarżącej, domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 i 4 kpa oraz art. 77 § 1, 80 i 86 kpa. Skarżąca podniosła, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia nie mogła złożyć odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wiedząc o postępowaniu w sprawie ubezwłasnowolnienia, winien zastosować tryb zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. dnia [...] r. w obrocie prawnym funkcjonowało prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. o ubezwłasnowolnieniu skarżącej, którego odpis dołączono. Rozstrzygając wszelkie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, organ naruszył zasadę pogłębienia zaufania do organów państwa oraz pozbawił ją prawa do udziału w postępowaniu, gdyż z uwagi na stan zdrowia nie mogła uczestniczyć w czynnościach organu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko o braku przesłanek z art. 97 § 1 pkt 3 i 4 kpa. W kolejnym piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r. skarżąca podtrzymała zarzuty o naruszeniu gwarancji procesowych, gdyż dołączono postanowienie o ubezwłasnowolnieniu, które uprawomocniło się w dniu [...] r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej reprezentowanej przez opiekuna prawnego, podtrzymała skargę. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 10, 73 i 75 kpa, w sytuacji gdy, wydając niekorzystne dla skarżącej decyzje, organ miał wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie jej ubezwłasnowolnienia, a z uwagi na stan zdrowia (chorobę [...]), nie mogła zadbać o swoje istotne życiowe interesy. Urzędniczka wymusiła na córce złożenie pełnomocnictwa, podczas gdy organ administracji winien ustanowić dla niej kuratora, jak to uczynił Sąd Okręgowy w G. w toku sprawy o ubezwłasnowolnienie (odpis postanowienia z dnia [...] r., złożono w toku rozprawy sądowej). O pośpiechu i niedbałości organu świadczy pomyłka w dacie sporządzenia protokołu, zaś wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w przeddzień uprawomocnienia się postanowienia o ubezwłasnowolnieniu. Brak też podstaw do przyjęcia, że spełniono przesłanki z art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, bowiem odpowiedzi na pismo inwestora udzieliła córka skarżącej, która nie była wtedy jej opiekunką prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie jej córki, która następnie została ustanowiona opiekunem prawnym, zaś postanowienie o ubezwłasnowolnieniu uprawomocniło się już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie z dniem [...] r. Faktem jest, że organy administracji wiedziały o toczącym się postępowaniu w sprawie ubezwłasnowolnienia skarżącej. W aktach sprawy znajduje się bowiem odpis wniosku, złożonego do Sądu Okręgowego w G. Jednak taki stan rzeczy nie stanowił przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o ubezwłasnowolnienie. Postanowienie o ubezwłasnowolnieniu rodzi bowiem skutek prawny ex nunc. Do tego czasu strona posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w świetle art. 30 § 1 kpa. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby w toku postępowania administracyjnego skarżąca została ubezwłasnowolniona. Wówczas z mocy art. 97 § 1 pkt 3 w zw. z art. 30 § 2 kpa, zachodziłaby obligatoryjna podstawa zawieszenia do czasu ustanowienia opiekuna prawnego. Nie jest rolą organów administracji ocena skuteczności złożonego pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu administracyjnym, skoro była wówczas osobą zdolną do czynności prawnych. Pełnomocnictwo to zostało opatrzone czytelnym podpisem. Obowiązek zapewnienia reprezentacji, wynikający z art. 34 kpa, dotyczy jedynie sytuacji, gdy strona nie ma zdolności do czynności prawnych. Nie ma znaczenia prawnego fakt, że w postępowaniu o ubezwłasnowolnienie ustanowiono dla skarżącej kuratora. Wyznaczenie przedstawiciela dotyczyło jedynie sprawy cywilnej i nie podważało skuteczności udzielonego pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego, pełnomocnik w osobie córki skarżącej, mieszkająca pod tym samym adresem, jest osobą bardziej obeznaną w sprawach majątkowych, a zatem gwarantuje należytą dbałość o interesy majątkowe. Postępowanie administracyjne zostało bowiem zainicjonowane przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej i nie zachodziła żadna kolizja interesów pomiędzy skarżącą a jej pełnomocnikiem (córką). Osobisty udział skarżącej nie był niezbędny w postępowaniu. Nie zachodziła potrzeba jej przesłuchania w charakterze strony. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 86 kpa. We wszelkich czynnościach procesowych mogła brać udział pełnomocnik skarżącej, gwarantując tym samym jej reprezentację i prawa, wynikające z art. 10 kpa. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut, że to urzędniczka wymusiła złożenie w toku postępowania pełnomocnictwa z daty [...] r. na rzecz córki skarżącej. Skoro podpisywała ona wszelkie pisma, to obowiązkiem organu było zażądanie pełnomocnictwa. Skoro zaś dokument taki został złożony, organy winny go honorować w sytuacji, gdy skarżąca korzystała ze zdolności do czynności prawnych. Zdaniem sądu administracyjnego, organy administracji nie naruszyły też reguł procedury z art. 7, 8, 73, 75, 77 i 80 kpa. Sprawa została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Pomyłka pisarska w protokole, dołączonym do skargi, (błędny rok jego sporządzenia), nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Sprawa administracyjna toczyła się ponad 1,5 roku od czasu złożenia wniosku do wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem terminy dla organów administracji wyznacza art. 35 kpa. Ich przekroczenie może wiązać się z sankcją w postaci ukarania organu grzywną i odpowiedzialności materialnej pracownika. Oczywiste jest, że działania skarżącej reprezentowanej przez opiekuna prawnego zmierzają do uniemożliwienia budowy na działce sąsiedniej. Jednak odwrócenie skutków prawnych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest możliwe w postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 47 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Sąd administracyjny nie jest władny do objęcia kontrolą decyzji o pozwoleniu na budowę. Jej wzruszenie dopuszczalne jest jedynie w nadzwyczajnych trybach w postępowaniu administracyjnym. Dopóki jednak decyzja pozostaje w obrocie prawnym, ma walor wiążący i uprawnia inwestorów do prowadzenia budowy. Wbrew zarzutom skargi, inwestorzy przed złożeniem wniosku dochowali też trybu negocjacji z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym względzie wystarczające jest bowiem wystosowanie propozycji do właściciela nieruchomości sąsiedniej. Brak odpowiedzi upoważnia inwestora do wystąpienia do organu administracji o zastąpienie decyzją administracyjną braku zgody. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że na wezwanie inwestorów odpowiedzi udzieliła córka skarżącej nie legitymująca się wówczas jej pełnomocnictwem. Prawidłowo też stwierdziły organy, że wniosek inwestorów był zasadny. Skoro ostateczną decyzją udzielono pozwolenia na budowę budynku w granicy działki skarżącej, wykonanie części robót nie jest możliwe bez wejścia na ten teren. Organy określiły też zasadnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z nieruchomości skarżącej. Stosunkowo długi okres zajęcia jest uzasadniony z uwagi na poszczególne etapy budowy, która musi być prowadzona z uwzględnieniem zasad sztuki budowlanej. Szerokość zajętego pasa (2 m na długości 8m), nie budzi żądnych wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy budynek skarżącej usytuowany jest po przeciwnej stronie, co dokumentuje materiał fotograficzny i mapa do celów projektowych. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).