II SA/Gl 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa") – po rozpatrzeniu wniosku "K." Sp. z o.o. w B.– ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku dydaktyczno-szkoleniowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr "A", obręb K. przy ul. [...] w B. W decyzji określono rodzaj zabudowy, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu organ wskazując na analizę stanu faktycznego i prawnego terenu stwierdził spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy umożliwiających wydanie wnioskowanej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "K." wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka zarzuciła naruszenie decyzją prawa materialnego, a to § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływane jako "rozporządzenie) poprzez przyjęcie, że linia zabudowy na działce nr "A" powinna zostać zlokalizowana w odległości 17,5 m od pasa drogowego ul. [...], podczas gdy wyznaczona w powyższy sposób linia zabudowy, przedstawiona w załączniku graficznym do decyzji w skali 1:500, nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i przebiega przez część budynku biurowo-usługowego firmy "K." oraz budynku portierni zlokalizowanych na działce nr "A". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – po rozpatrzeniu wyżej opisanego odwołania – decyzją ostateczną z dnia [...] roku, wydaną z powołaniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach opisano przebieg postępowania i czynności organu I instancji, wyrażając pełną akceptację dla podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia w decyzji organu I instancji linii zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że z analizy przestrzennej wynika, że linia ta na sąsiednich działkach przebiega uskokowo na poziomie od 3 m do 37 m od pasa drogowego. Ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 pkt 3 sprowadzałoby się do ustalenia linii zabudowy dla nowej inwestycji na poziomie 37 m od pasa drogowego. Kierując się interesami wnioskodawcy linia zabudowy została ustalona w oparciu o § 4 pkt 4 rozporządzenia. Linię tą ustalono w odległości 17,5 m od granicy działki nr "A" wzdłuż ul. [...] (17,5 m to odległość budynku sąsiedniego to jest nr 3b zlokalizowanego na terenie działki objętej wnioskiem mierzonej w punkcie elewacji położonym najbliżej granicy działki). Wskazano, że linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego i określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji. Jest to więc granica obszaru, a nie linia do której budynki koniecznie muszą przylegać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka "K." powtórzyła zarzut odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy nie wykazał aby istniejąca analiza funkcji i cech zabudowy uzasadniała ustalenie linii zabudowy w odległości 17,5 m od pasa drogowego ul. [...], zwłaszcza iż tak wyznaczona linia zabudowy prowadzi przez część budynku biurowo-usługowego Spółki oraz budynku portierni. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W istocie argumentował organ swoje stanowisko w sposób identyczny, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy tym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do stwierdzenia także tych naruszeń prawa, których strona nie podniosła w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, a które mogą stanowić podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisy kpa. Zaskarżoną decyzją ustalono wnioskowane warunki zabudowy, stwierdzając spełnienie warunków z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja posiada załącznik graficzny, poprzedzona została sporządzeniem projektu decyzji przez uprawnioną osobę, jej załącznik to także analiza pisemna z [...] roku wraz z analizą wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania z [...] roku oraz analiza graficzna. Skarżąca Spółka (wnioskodawca) zarówno w odwołaniu, jak i skardze do Sądu zarzucała naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku przez przyjęcie, że linia zabudowy na działce nr "A" powinna zostać zlokalizowana w odległości 17,5 m od pasa drogowego ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy oznaczonej na załączniku graficznym w skali 1:500, podczas gdy tak wyznaczona linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przebiega przez część obiektu wnioskodawcy i znacznie utrudnia racjonalne zagospodarowanie działki. Linie nowej zabudowy wyznacza się w obszarze analizowanym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wydaje się (analiza słowna), że w sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 4 ust. 4). W ocenie Sądu z załączonej do decyzji organu I instancji analizy wynika, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (nr "B" i "C") przebiega tworząc uskok. W zgodzie z § 4 ust. 3 rozporządzenia pociągałoby to wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku na działce nr "B" (około 37 m). Organ I instancji, jak i organ odwoławczy przyjął jednak inne rozwiązanie co do linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wynika z zaskarżonej decyzji linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jednakże ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nie jest dowolne i musi znajdować potwierdzenie w ustaleniach analizy, musi z niej wynikać – co winien organ wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W analizie z dnia [...] roku jedynie stwierdzono "linia zabudowy: równoległa do ul. [...] – w odległości 17,5 m od wschodniej granicy działki – mierzona w północno-wschodnim narożniku projektowanego budynku od w/w granicy". Z kolei organ I instancji, którego decyzja została utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną, w pkt 2.2.1 a określił linię zabudowy "w linii zabudowy budynku biurowo-usługowego firmy "K." nr 3b wg oznaczenia na mapie zasadniczej w skali 1:500". Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że linia dla nowej zabudowy została ustalona równolegle do drogi gminnej ul. [...] w odległości 17,5 m od granicy działki wnioskującej Spółki, która to granica przylega do tej drogi. Podkreślić należy, że ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wynika z ustaleń analizy, nie zostało też w ogóle uzasadnione przez organ I instancji. Budzi też wątpliwości zgodność ustalenia linii zabudowy w decyzji z linią wynikającą z analizy, która łączy ją z usytuowaniem północno-wschodniego narożnika projektowanego budynku. Z załącznika graficznego do decyzji to usytuowanie nie wynika, a potwierdza to uzasadnienie zaskarżonej decyzji w którym stwierdza się, że "linia... wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego... określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji... jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać". Organ odwoławczy wskazuje w swojej decyzji, iż ustalenie linii zabudowy dla planowanego budynku w odległości 17,5 m od granicy działki nr "A" wzdłuż ul. [...] stanowiło następstwo usytuowania właśnie w tej odległości budynku sąsiedniego to jest 3b zlokalizowanego na terenie działki objętej wnioskiem mierzony w punkcie elewacji położonym najbliżej granicy działki. Nie zmienia to jednak faktu, że takie wyznaczenie linii nowej zabudowy, nie wynika z analizy o której mowa w § 3 ust. 1. W tej sytuacji nie może być uznane za nieuzasadnione twierdzenie skarżącej o dowolnym i mało zrozumiałym wyznaczeniu tej linii, co w dodatku utrudnia jego zamiary inwestycyjne i czyni ich realizację kosztowniejszą. Orzekając ponownie w kwestii ustalenia warunków zabudowy, a więc i linii zabudowy organ mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i harmonijność urbanistyczną powinien mieć na uwadze, że wartości te nie uprawniają jednoznacznie do pomijania praw wynikających z własności nieruchomości i przyjmować takie rozwiązania, które stanowią jak najmniejszą uciążliwość dla właściciela, pamiętając, że ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu terenu mogą wynikać tylko z ustawy. Istnieje więc potrzeba wnikliwego rozważenia wszelkich alternatywnych możliwości przy ustalaniu warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji, co powinno znaleźć wyraz w analizie tekstowej (słownej), graficznej i uzasadnieniu decyzji. Ustalając linię zabudowy, w granicach obszaru analizowanego zdaniem Sądu rozważaniami organu należałoby także objąć możliwość jej ustalenia na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, oczywiście o ile zostanie ustalone, że linia zabudowy na działce sąsiedniej jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wydaje się, że takimi przepisami odrębnymi przede wszystkim jest ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, zgodnie z tą ustawą byłaby w takiej sytuacji ustalana nowa linia zabudowy. Jeżeli jednak organ stwierdzi brak podstaw do wyznaczania linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, to wyznaczając ją w oparciu o § 4 ust. 4 winien spełnić wymagania przewidziane tym przepisem. Nadto Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podlega przepisom kpa, a więc i decyzja w tym przedmiocie musi spełniać warunki art. 107 § 3 kpa. Organ orzekający zobowiązany jest w uzasadnieniu decyzji przedstawić stan faktyczny i prawny terenu. Obowiązku tego nie spełnia twierdzenie, że takie ustalenia zostały dokonane. To samo dotyczy uznania przez organ, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy. Ograniczenie się w decyzji do przytoczenia treści powołanego wyżej przepisu nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu jest bowiem wykazanie, że wymogi te istotnie zostały spełnione. Wymaga to z całą pewnością wskazanie sposobu ustalenia obszaru analizowanego i uzasadnienia tego sposobu, działek w tym obszarze, ich zabudowy, działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ich zabudowy i innych parametrów o których mowa w pkt 1 ust.1 art. 61 ustawy. Takie same zasady rządzą wykazaniem spełnienia pozostałych wymagań art. 61 ust. 1 ustawy. Wymaganiom tym nie czyni zadość ani decyzja organu I instancji, ani utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego. Także te braki winny zostać przez organ I instancji usunięte w ponownym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa (wpis 500 zł + wynagrodzenie radcy prawnego 240 zł + opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).