II SA/Gl 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości i wejście na nieruchomość oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. uzupełnionym pismami z [...] r., z [...] r., z [...] r. oraz z [...] r. "A" S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej Spółką) zwróciła się do Starosty [...], w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie u.g.n.) o ograniczenie sposobu korzystania z należącej do A. S. działki nr 1, poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie gazociągu przesyłowego W.-M. w ramach zadania "Przebudowa gazociągu [...] relacji K.-S.", zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] r. Spółka wskazała, że planowana inwestycja polega na budowie nowego gazociągu wysokiego ciśnienia [...], na długości ok. 3 km, dla którego wyznaczono strefę kontrolowaną o szerokości 4 m. Parametry nowego gazociągu będą takie same co istniejącego. Lokalizacja nowego gazociągu została przewidziana w odległości ok. 3 m od osi istniejącego, tj. w jego pasie ochronnym. Poinformowała także, że istniejący na przedmiotowej nieruchomości gazociąg, po wybudowaniu nowego, zostanie wyłączony z eksploatacji. Uzasadniła, że realizacja ww. zadania jest konieczna ze względu na zły stan techniczny istniejącego gazociągu, stwarzający potencjalne zagrożenie. Spółka wskazała, że właścicielka przedmiotowej działki, A. S., nie wyraziła zgody na budowę nowego gazociągu i nie przyjęła przedstawionej jej propozycji odszkodowania. Jednocześnie Spółka zawnioskowała o nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] ograniczył A. S. sposób korzystania z ww. nieruchomości i zezwolił "A" S.A. z siedzibą w W. na realizację ww. inwestycji liniowej. W sentencji decyzji wskazano, że ograniczenie dotyczy powierzchni [...] m2, (co zostało wrysowane na mapę ewidencyjną stanowiącą załącznik do decyzji), długość gazociągu na przedmiotowej działce wyniesie 35,3 m, a trasa gazociągu przebiegać będzie we wschodniej części ww. działki. Projektowany gazociąg będzie odsunięty równolegle o ok. 3,0 m na zachód od gazociągu istniejącego, a głębokość jego posadowienia wyniesie ok. 1,6 m - 1,9 m. Starosta [...] stwierdził, że realizowana inwestycja będąca inwestycją celu publicznego, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. Wobec powyższego, jak również z uwagi na brak zgody właścicielki przedmiotowego gruntu – A. S., na realizację tej inwestycji, wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości organ I instancji uznał za konieczne. W decyzji wskazano obowiązek inwestora przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu inwestycji, a w przypadku, gdy byłoby to niemożliwe, albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - zastosowania art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazano również, że właścicielka nieruchomości ma obowiązek jej każdorazowego udostępniania w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów. Jednocześnie w pkt 6 sentencji decyzji, wskazując na niewystarczające uzasadnienie przez Spółkę konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odmówiono nadania tego rygoru, natomiast w pkt 7 odmówiono umorzenia postępowania w ww. sprawie (wniosek taki złożyła A. S.). Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 u.g.n. Od powyższej decyzji A. S., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. P., złożyła odwołanie, w którym zarzuciła Staroście [...] naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, w tym art. 124 i art. 119 u.g.n., jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 6, art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, brak jest w niej bowiem wyjaśnienia na jaki okres czasu nieruchomość odwołującej będzie podlegać ograniczeniom, jak również informacji w zakresie ustalenia uciążliwości orzeczonego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Podniosła ponadto, że między stronami nie były prowadzone jakiekolwiek negocjacje, a jedynie Spółka złożyła odwołującej się arbitralną propozycję, której A. S. nie przyjęła. Wskazała, że istotą rokowań jest określenie przez obie strony warunków umowy, a nie przedstawienie jednostronnie przygotowanej treści umowy, którą właściciel nieruchomości może podpisać albo której może nie podpisać. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy umorzenia postępowania, w pozostałym zakresie utrzymując ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. reguluje jeden ze szczególnych przypadków wywłaszczenia, bowiem właściciel (użytkownik wieczysty) ograniczony zostaje w sposobie korzystania ze swej nieruchomości poprzez udzielenie przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli sam nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Stosownie do art. 124 ust. 3 ww. ustawy udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Przedmiotem tych rokowań jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Przepis ten nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Organ administracji publicznej nie ma wpływu na negocjacje stron, a brak porozumienia między inwestorem i właścicielką przedmiotowej nieruchomości, stanowi podstawę do zastosowania administracyjnego trybu i wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż Spółka dopełniła powyższego obowiązku. Załączone do wniosku: pisma z [...] r. i z [...] r., kierowane do właścicielki nieruchomości, protokół rozbieżności z [...] r. oraz jej odpowiedź z [...] r. potwierdzają uprzednie prowadzenie rokowań, podczas których właścicielka działki nr 1 nie wyraziła zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Oferowane odszkodowanie jest w jej ocenie zaniżone i nie stanowi ekwiwalentu za udostępnienie nieruchomości pod budowę gazociągu. Jak wskazał następnie Wojewoda jest bezspornym, że przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją, o której mowa w art. 124 u.g.n., a także inwestycją celu publicznego. Bezspornym jest także fakt, że działka nr 1, w stosunku do której został złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z niej, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z [...] r. Nie budzi także wątpliwości, że zgodnie z tym planem wymieniona powyżej działka nr 1 położona jest w strefach oznaczonych symbolami: 74 MN - teren o przeznaczeniu podstawowym dla zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z pkt 23 zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu, na terenach, przez które przebiega gazociąg (czyli m.in. terenie przedmiotowej działki) obowiązuje strefa techniczna wolna od zainwestowania, po 15 m od osi gazociągu Ø 100 mm. Z akt sprawy wynika, że przebieg nowego gazociągu planowany jest w odległości ok. 3,0 m od osi istniejącego gazociągu, tj. w jego pasie ochronnym, co w ocenie Wojewody oznacza, że obowiązująca w tym terenie strefa techniczna wolna od zainwestowania nie zostanie naruszona. Zdaniem organu odwoławczego usytuowanie nowego gazociągu na przedmiotowej działce, na wydzielonym, na niej pasie ochronnym istniejącego gazociągu nie wpłynie na możliwość jej wykorzystywania na inne cele, bowiem jak wskazano wyżej pas ten stanowi strefę techniczną wolną od zainwestowania. Tym samym w ocenie organu odwoławczego inwestycję tę należy uznać jako zgodną z zapisami obowiązującego dla tego terenu planu. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności w ocenie Wojewody [...] ustalenia Starosty [...] są prawidłowe. W decyzji został precyzyjnie określony obszar, na którym następuje ograniczenie prawa właścicielki do nieruchomości, a jej należyte uzasadnienie spełnia, wbrew twierdzeniu odwołującej, wymóg wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo również, choć z błędnym uzasadnieniem, Starosta odmówił Spółce nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albowiem art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwości takiej nie przewiduje. Odnosząc się natomiast do treści odwołania, w tym do podnoszonej kwestii braku wskazania w zaskarżonej decyzji okresu czasu na jaki nieruchomość odwołującej zostanie ograniczona, wyjaśnić należy, że ustawodawca w przepisie art. 124 u.g.n. nie wprowadził wymogu określania terminu wykonania decyzji wydanej w ww. przedmiocie, zatem określenie takiego terminu w decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, uznać należałoby za dokonane bez podstawy prawnej. Nadto decyzja wydana na jego podstawie nie stanowi dla inwestora przesyłowego tylko zezwolenia na wstęp na nieruchomość celem posadowienia urządzeń, ale jest dla niego tytułem prawnym do stałego korzystania z wymienionej w decyzji nieruchomości. Błędnym jest natomiast, zawarte w pkt 7 zaskarżonej decyzji, orzeczenie o odmowie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, podczas gdy w tej samej decyzji orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości i zezwolono na przeprowadzenie przez nią zaplanowanej linii przesyłowej. Należy zauważyć, że z sentencji decyzji wynika, iż odmowa umorzenia ww. postępowania nastąpiła po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A., podczas gdy podmiot ten w ogóle nie składał wniosku w tym zakresie, a złożyła go A. S. Pismem z dnia [...] r. A. S. reprezentowana przez r. pr. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne zastosowanie art. 124 i art. 119 u.g.n. poprzez niepodanie w decyzji terminu czasowego zajęcia nieruchomości dla przeprowadzenia prac instalacyjno-budowlanych oraz niezbadanie uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. - art. 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinęła ww. zarzuty wskazując m.in. wyroki sądów administracyjnych z których wynika, jej zdaniem, konieczność ścisłego określenia w decyzji zakresu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 124 ust. 1 u.g.n. reguluje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących m.in. zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Podstawową przesłanką wydania zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wymienionego w art. 6 u.g.n., i to celu zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego nie ma. Dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości zobowiązany był do rozważenia: 1) czy budowa przedmiotowego gazociągu jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego, 2) czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, 3) czy właściciel (użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości) nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego, 4) czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony podmiot. Jak trafnie ustaliły obydwa orzekające w sprawie organy nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość oznaczona jako dz. 1 położona jest w strefach oznaczonych symbolami: 74 MN - teren o przeznaczeniu podstawowym dla zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z pkt 23 zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu, na terenach, przez które przebiega gazociąg (czyli m.in. terenie przedmiotowej działki) obowiązuje strefa techniczna wolna od zainwestowania, po 15 m od osi gazociągu Ø 100 mm. Z akt sprawy wynika, że przebieg nowego gazociągu planowany jest w odległości ok. 3,0 m od osi istniejącego gazociągu, tj. w jego pasie ochronnym. Podzielić należy zatem ocenę Wojewody [...], że obowiązująca w tym terenie strefa techniczna wolna od zainwestowania nie zostanie naruszona. Organy za spełnioną uznały również przesłankę dotyczącą przeprowadzenia rokowań z właścicielką przedmiotowej nieruchomości na podstawie pisma inwestora z dnia [...] r. o wyrażenie zgody na lokalizację gazociągu na działce 1 skierowanego do A. S.; "protokołu rozbieżności" z dnia [...] r.; pisma Spółki z dnia [...] r. oraz odpowiedzi właścicielki z dnia [...] r. Ocenę tę należy podzielić. Wprawdzie bowiem pełnomocnik skarżącej w trakcie postepowania administracyjnego podnosiła, iż de facto negocjacje jej zdaniem nie miały miejsca bowiem sprowadzały się do arbitralnej propozycji nie przyjętej przez skarżącą to jednak wskazać w tym miejscu należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do formy i treści rokowań. W konsekwencji strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. np. wyrok NSA z września 2016 r. sygn.. akt I OSK 1023/15, wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11). Powszechnie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań bądź sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Nietrafny jest także zarzut dotyczący braku określenia w decyzji ram czasowych jej obowiązywania. Jak podkreśla się w orzecznictwie dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza zatem co do zasady prawo własności na czasokres nieoznaczony, odpowiadający czasokresowi funkcjonowania obiektu pod budowę którego wydano tę decyzję – por. np. przywołany wyżej wyrok NSA z września 2016 r. sygn. akt I OSK 1023/15. Słusznie tedy Wojewoda [...] utrzymał co do zasady w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uchylając jedynie ten passus jej osnowy, w którym odmówiono umorzenia postępowania. Sprawa prowadzona była bowiem z wniosku Spółki, a nie A. S., która wniosek taki złożyła. Wniosek Spółki o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został zaś przez organ uwzględniony, a tym samym organ nie uwzględnił wniosku skarżącej o umorzenie postępowania co nie wymagało jakiegokolwiek formalnego jego wyrazu w wydanej przez organ I instancji decyzji. Tym samym passus ten jako wadliwy musiał zostać z decyzji wyeliminowany. Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, klarownie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.