II SA/Gl 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. (K.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) postanowił stwierdzić wykonanie obowiązku nałożonego na S. K. i D. K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w dniu [...] r. na działkach o nr 1 i 2 w Z. przeprowadzono kontrolę, która wykazała, że przy wschodniej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowano wiatę. Wiata o konstrukcji drewnianej, wykonana z dziewięciu słupów, przykryta dachem dwuspadowym, symetrycznym, pokrytym dachówką ceramiczną, o kącie nachylenia ok. 22°. Wiata zakotwiona w betonowej wylewce za pomocą metalowych kotwi, jak również przytwierdzona do budynku za pomocą kotwi. Posiadała ona wymiary 3,4m x 5,33m i była oddalona od ogrodzenia działki nr 3 na odległość 0,75m i 1,45m od ogrodzenia działki nr 4. Jak ustalono w toku postępowania Państwo S. i D. K. dnia [...] r. dokonali zgłoszenia do Starosty [...] robót budowlanych polegających na "budowie zadaszenia o wymiarach 4m x 6m - wiaty wolnostojącej o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy o kącie 30-35°, spadek dachu na własną działkę. " Do przedmiotowego zgłoszenia dołączono kopię mapy sytuacyjnej w skali 1:500 oraz kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z naszkicowaną lokalizacją obiektu (od strony działki nr 3). Powyższe zgłoszenie zostało przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany bez zastrzeżeń. W związku z powyższym inwestor po upływie 30 dni od momentu zgłoszenia mógł rozpocząć roboty budowlane. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne uznając przedmiotowy obiekt budowlany za wiatę wolnostojącą, do której nie mają zastosowania przepisy §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli Z. T. i T. T. Dnia 24 października 2014 r. decyzje WINB i PINB zostały uchylone wyrokiem WSA sygn. akt II SA/Gl 707/14. WSA zauważył, iż wiaty nie można potraktować jako wolnostojącej, bowiem pełni ona funkcję dachu ochronnego nad wejściem do budynku. Takie zadaszenie wypełnia dyspozycję przepisu §12 ust. 5 warunków technicznych. Na podstawie powyższego decyzją nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 nałożono obowiązek skrócenia zadaszenia od strony granicy z działkami nr 3 i 4 w Z. tak, aby jego odległość od granicy działek nie była mniejsza niż 1,5 m. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika D. K., informujące o wykonaniu obowiązku. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. stwierdzono skrócenie zadaszenia nad wejściem do budynku mieszkalnego, we wschodniej elewacji budynku. Wymiary wykonanego zadaszenia wynoszą w rzucie 1,37 m x 5,33 m. Zadaszenie znajduje się w odległości ok. 3 m od granicy działki nr 3. Obok zadaszenia wykonano wiatę gospodarczą. Konstrukcje nie są razem połączone, stanowią osobne obiekty, wykonano jedynie wspólne rynny na zadaszeniu i wiacie gospodarczej. Orynnowanie nie stanowi elementu konstrukcyjnego. Pod wiatą znajduje się drewno na opał. W związku z wykonaniem obowiązku określonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b. organ nadzoru budowlanego winien był wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożyli Z. T. i S. T., zaskarżając ją w całości. Zarzucili legalizację stanu bezprawnego. Wskazano, że S. i D. K. mieli nałożony obowiązek rozebrania części zadaszenia i go nie wykonali. Odcięli 20 cm dachu wewnątrz zadaszenia, tworząc fikcję budowlaną, a PINB w Z. tą fikcję zatwierdził, wydając decyzję nr [...], stwierdzając wykonanie tego obowiązku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce nakazał S. K. i D. K. dokonać rozbiórki wiaty gospodarczej powstałej w wyniku wykonanych robót budowlanych na działkach nr 1 i 2. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] r. była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez WINB, który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył w to miejsce nowy termin do dnia [...] r., a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Od decyzji WINB nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Decyzja nr [...] z dnia [...] r. nakładała na S. i D. K. obowiązek polegający na skróceniu zadaszenia od strony granicy z działkami nr 3 i 4 w Z. tak, aby jego odległość od granicy działek nie była mniejsza niż 1,5 m. W sytuacji więc kiedy decyzja jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 p.b., a rozstrzygnięcie uwarunkowane jest wykonaniem bądź niewykonaniem nałożonego obowiązku. Innymi słowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia decyzji w przypadku stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonych w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., a jeżeli nie stwierdzi wykonania obowiązku, to zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. W ocenie WINB Zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Wykonane roboty, polegające na skróceniu zadaszenia poprzez "przecięcie" dachu, spowodowały powstanie dwóch oddzielnych obiektów, konstrukcyjnie razem nie połączonych lecz powiązanych funkcjonalnie. Przecięcie dachu tak, że jego najbliższa granicy część staje się osobną wiatą, ale funkcjonalnie powiązaną, stanowi obejście prawa. WINB wskazał, że składowanie drewna na opał w wiacie gospodarczej narusza § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010r. poz. 719). Skargę na decyzję WINB złożył przez pełnomocnika D. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez orzeczenie w zaskarżonej decyzji obowiązku rozbiórki wiaty gospodarczej powstałej w wyniku wykonanych robót budowlanych na działkach nr 1 i 2; - art. 7 i 8 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, jak również poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; 2. Naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Państwo K. wykonali nałożony na nich obowiązek. D. i S. K. doprowadzili obiekt do stanu zgodnego z prawem. Fakt, iż po wykonaniu robót budowlanych powstał nowy obiekt, tj. wiata gospodarcza, nie ma wpływu na ocenę wykonania nałożonego obowiązku. Zarówno wiata, jak również część zadaszenia nad wejściem, są obiektami budowlanymi usytuowanymi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Oczekiwanie od inwestora, że ten rozbierze przedmiotową wiatę, a następnie bez żadnego problemu i bez żadnych ograniczeń prawnych wybuduje ją w tym samym miejscu stanowi absurd i to właśnie takie oczekiwanie należałoby uznać za sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób utrwalający zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Dla rozstrzygnięcia kwestii legalności przedmiotowej wiaty nie ma znaczenia fakt, iż w chwili kontroli przechowywany w niej był materiał opałowy. Czym innym jest bowiem kwestia legalności obiektu budowlanego, a czym innym jego użytkowanie. Zaskarżona decyzja łamie zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Nowy obiekt budowlany w postaci wiaty pojawił się w przedmiotowym postępowaniu dopiero na etapie wydania zaskarżonej decyzji. Wcześniej postępowanie nie toczyło się w stosunku do przedmiotowej wiaty, które jest zupełnie odrębnym obiektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wg art. 51 ust. 3 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy stwierdzić, że PINB decyzją nr [...] nakazał S. i D. K. "skrócenie zadaszenia" tak, by jego odległość od granicy działek nie była mniejsza niż 1,5m. Tym samym należało to zadaszenie "skrócić", a nie "przecinać" ("dzielić") na dwie części. Skoro decyzja ta stała się ostateczna, stąd należało ją wykonać. Strony niezadowolone mogły ją podważać, nie tylko przed WINB, ale i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, domagając się np. nakazu "podzielenia" zadaszenia na dwie części, a nie "skrócenia" go. Nawet w skardze podnosi się, że część od strony działki sąsiedniej, czyli przedmiotowa "wiata" nie jest nowo wybudowanym obiektem, ale pozostałością poprzedniego zadaszenia. W orzecznictwie podkreśla się, że z wiatą mamy do czynienia wówczas, gdy jest to samodzielna, odrębna, wolnostojąca konstrukcja, wsparta wyłącznie na słupkach, a nie przylegająca z jednej strony do istniejącego obiektu czy innej płaszczyzny, w których jej konstrukcja znajduje oparcie (wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Wr 246/15). Ta substancja budowlana, jako całość, była z kolei objęta decyzją nr [...]. Nie doszło tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), skoro postępowanie cały czas obejmowało także elementy powstałej "wiaty". Przepisy prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, dotyczące reglamentacji w procesie inwestycyjnym, dotyczą obiektów nowobudowanych, a nie obiektów, które powstawały pod rządami innych przepisów, bardziej restrykcyjnych. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nr [...], to należało ją wykonać. Nie podlega ona ponownej weryfikacji w niniejszej sprawie. Z powyższych powodów nie można mówić o "wykonaniu obowiązku" w rozumieniu art. 51 ust. 3 p.b., doszło bowiem do obejścia prawa, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Faktem jest natomiast, że sposób użytkowania danego obiektu jest odrębnym zagadnieniem niż kwestia legalności i legalizacji obiektu lub jego części. WINB jednak z powyższych względów nie naruszył art. 7, 8, 15 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.